III OZ 343/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SO/Łd 4/23 odrzucające wniosek A. M. o wymierzenie Prokuraturze Rejonowej Łódź-Śródmieście grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z dnia 19 stycznia 2023 roku postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SO/Łd 4/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił wniosek A. M. o wymierzenie Prokuraturze Rejonowej Łódź-Śródmieście grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z 19 stycznia 2023 roku (pkt 1) oraz zwrócił na rzecz wnioskodawcy wpis sądowy od wniosku (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniosek o wymierzenie grzywny należało odrzucić z uwagi na fakt, iż skarga nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego. Wnioskodawca domagał się wymierzenia grzywny w związku ze skargą na bezczynność Prokuratury Rejonowej Łódź-Śródmieście w sprawie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez wiceprezesa Sądu Okręgowego w Łodzi. Bezczynność prokuratora w przedmiocie podjęcia czynności w związku z ewentualnym podejrzeniem popełnienia przestępstwa lub wykroczenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powoduje konieczność odrzucenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zażalenie na to postanowienie złożył A. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie naruszenia przez organ obowiązku terminowego przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wymierzenie organowi grzywny jest zatem uzależnione od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny, oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Na gruncie tego przepisu i problematyki niedopuszczalności skargi zarysowały się dwie linie orzecznicze. W ocenie sądów podzielających pierwszy pogląd, niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powoduje konieczność odrzucenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie NSA w sprawie o sygn. akt I OZ 325/14 wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być bowiem rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., tj. spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. (postanowienie NSA: z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OZ 325/14, LEX nr 1574733, ponadto postanowienia NSA: z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OZ 333/16, LEX nr 2081430, z 3 października 2012 r. sygn. akt I OZ 739/12, LEX nr 1269685, z 1 października 2021 r. sygn. akt III OZ 658/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast pogląd przeciwny wychodzi z założenia, że w przypadku złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. należy odróżnić etap orzekania przez sąd co do dopuszczalności samej skargi od orzekania w przedmiocie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, bo sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia tego organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Tego rodzaju wadliwość nie może być eliminowana w drodze nieprzekazania skargi i akt sprawy, ponieważ organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, nie jest właściwy do dokonania oceny w przedmiocie dopuszczalności wniesionej skargi (postanowienie NSA z 11 września 2020 r. sygn. akt I OZ 520/20, LEX nr 3160045, ponadto postanowienia NSA: z 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, z 10 września 2013 r. sygn. akt I OZ 748/13, LEX nr 2870361, z 10 maja 2023 r., sygn. akt III OZ 216/23 i z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OZ 300/23, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd pierwszy, w myśl którego niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny wówczas, gdy skarga podlega odrzuceniu. Sąd orzekający podtrzymuje tym samym stanowisko zawarte w postanowieniu z 1 października 2021 r. sygn. akt III OZ 658/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl. Przy czym podkreślić trzeba, że wykładnia art. 55 § 1 p.p.s.a. winna nastąpić z poszanowaniem uprawnień procesowych skarżącego i z uwzględnieniem ratio legis tego przepisu. Jak ujął to NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 (pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl), nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA odrzucenie wniosku z art. 55 § 1 p.p.s.a. możliwe jest tylko wówczas, gdy nie doprowadzi to do naruszenia prawa skarżącego do rozpoznania sprawy sądowej. Z tego względu jakiekolwiek wątpliwości co do dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego powinny przemawiać za koniecznością wymierzenia organowi grzywny oraz oceną tejże skargi na podstawie przekazanych przez organ akt sprawy. Z drugiej strony, względy ekonomiki procesowej przemawiają za odrzuceniem wniosku o wymierzenie grzywny wówczas, gdy w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia grzywny możliwa jest jednoznaczna i kategoryczna ocena, iż skarga, której przekazania domaga się wnioskodawca, podlega odrzuceniu z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Nie można bowiem tracić z pola widzenia ryzyka, iż instrument prawny, jakim jest wniosek o wymierzenie grzywny, w skrajnych sytuacjach może posłużyć do paraliżu pracy organów administracji. Tymczasem takie działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia sprawy. Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 136) – por. postanowienia NSA z 26 stycznia 2017 r. sygn. akt: I OZ 81/17, I OZ 83/17, I OZ 84/17, I OZ 85/17, I OZ 86/17, I OZ 88/17, I OZ 89/17, I OZ 90/17 i I OZ 91/17. Reasumując, wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. podlega odrzuceniu wówczas, gdy brak właściwości sądu administracyjnego jest oczywisty. Jeśli w okolicznościach danej sprawy ocena kognicji sądu administracyjnego wymaga analizy akt sprawy, to wówczas sąd winien zastosować art. 55 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Należy mieć na uwadze, że wniosek o wymierzenie grzywny dotyczył skargi na bezczynność Prokuratury Rejonowej Łódź-Śródmieście w sprawie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez wiceprezesa Sądu Okręgowego w Łodzi. Zatem słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że bezczynność prokuratora w przedmiocie podjęcia czynności w związku z ewentualnym podejrzeniem popełnienia przestępstwa lub wykroczenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Bezczynność ta nie dotyczy wydania decyzji, postanowienia ani innego aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W takim stanie rzeczy skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, co za tym idzie niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela tym samym stanowiska zawartego w postanowieniach NSA w sprawach z wniosków A. M.: z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OZ 300/23 i z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OZ 301/23. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 i art. 61 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.