III OZ 264/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia X Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 987/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 987/23, odmówił X Sp. z o.o. z siedzibą w R. wstrzymania wykonania postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie zaopiniowania wniosku. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji X Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "skarżąca", "Spółka"), złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R. w sprawie zobowiązania Spółki do opracowania i przedłożenia informacji dotyczącej prawdopodobieństwa wystąpienia poważnej awarii przemysłowej oraz potencjalnych skutków wystąpienia poważnej awarii przemysłowej oraz jej zasięgu. W skardze Spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków w postaci wydatkowania znacznych sum na opracowanie, którego dotyczy zaskarżone postanowienie. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądaniem wstrzymania wykonania zostało objęte ostateczne postanowienie w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R. w sprawie zobowiązania Spółki do opracowania i przedłożenia informacji dotyczącej prawdopodobieństwa wystąpienia poważnej awarii przemysłowej oraz potencjalnych skutków wystąpienia poważnej awarii przemysłowej oraz jej zasięgu, wydane na podstawie art. 106 K.p.a.. Przepis ten ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Zdaniem Sądu meriti nie ulega wątpliwości, że zaskarżony akt jest rozstrzygnięciem nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania, bowiem dotyczy wydania opinii w trybie art. 106 K.p.a. Zaskarżone postanowienie stanowi wyrażenie opinii na potrzeby organu Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, który jest właściwy do wydania decyzji i tym samym nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązku opracowania i przedłożenia informacji niezbędnej dla celów planowania i zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 73 ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska. Postanowienie opiniujące ze swej istoty nie nadaje się do wykonania, gdyż nie wymaga ono żadnej czynności stron. W tej sytuacji nie może być mowy o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, albowiem brak mu cechy wykonalności, co przesądza o niemożliwości pozytywnego ustosunkowania się do rozpoznawanego wniosku. Jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółka wskazała jedynie, że z uwagi na spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków w postaci wydatkowania znacznych sum na opracowanie, należy wstrzymać zaskarżone postanowienie. Strona powyższego twierdzenia nie poparła dodatkową argumentacją, która umożliwiłaby merytoryczną ocenę wniosku. Wobec powyższego, mając na uwadze wszystkie podniesione okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", postanowił jak w sentencji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca Spółka, postulując jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy natychmiastowe wykonanie tegoż postanowienia skutkowałoby bezpośrednio wydaniem kolejnej decyzji administracyjnej o charakterze natychmiastowo wykonalnym tj. nałożenia na skarżącego obowiązku opracowania i przedłożenia informacji niezbędnej dla celów planowania i zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 73 ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, co niewątpliwie spowoduje trudne do odwrócenia skutki dla skarżącego w postaci wydatkowania znacznych i udokumentowanych sum na opracowanie ww. dokumentów, co samoistnie wskazuje na konieczność wstrzymania wykonania przedmiotowej ostatecznej decyzji. Nadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do niniejszego zażalenia - oferty Firmy Usługowo-Handlowej "Y" W. W. z dnia 17.07.2023 r. wyceniającej dokumentację będącą przedmiotem decyzji, o której wstrzymanie wykonania wnosi skarżący w celu wykazania wysokich kosztów sporządzenia tych dokumentów, jakie bezprawnie chce nałożyć organ administracji na skarżącego. Wyrokiem z dnia 20 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Spółki na wskazane na wstępie postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 lutego 2023 r. Od powyższego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, która aktualnie oczekuje na rozpoznanie przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne, bowiem zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny jako główny argument przemawiający za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia wskazał, że postanowienie to, jako wydane w trybie uzgodnieniowym na podstawie art. 106 K.p.a., nie nadaje się do wykonania. Tego poglądu Sądu pierwszej instancji nie można podzielić. Jak wynika z treści przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...), zatem rzeczą sądu rozpoznającego wniosek, o którym mowa w tym przepisie jest ustalenie, czy zaskarżone postanowienie może stwarzać takie niebezpieczeństwo, które może spowodować wyrządzenie znacznej szkody bądź trudne do odwrócenia skutki nie tylko pod względem materialnoprawnym, ale również procesowym. Przepis ten nie ogranicza wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności do aktów lub czynności podlegających wykonaniu w drodze egzekucji albo do aktów lub czynności określających obowiązki lub uprawnienia. Instytucja wstrzymania wykonania aktów lub czynności zaskarżonych do sądu administracyjnego odnosi się do wszelkich aktów z wyjątkiem określonych w ustawie. Wykonalność postanowienia wydanego na podstawie art. 106 K.p.a. polega na tym, że organ załatwiający sprawę w drodze decyzji ma podstawy do przyjęcia, że obowiązek zasięgnięcia opinii organu współdziałającego został spełniony (tak NSA w postanowieniu z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II GZ 210/08, LEX nr 517641). Odrębną kwestią jest ocena, czy za wstrzymaniem takiego postanowienia przemawia istnienie niebezpieczeństwa wywołania tym postanowieniem skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Tym samym nie było podstaw aby odstąpić od oceny zaskarżonego postanowienia w świetle przesłanek wstrzymania wykonania wynikających z ww. przepisu jedynie z uwagi na brak przymiotu wykonalności postanowienia wydanego w ramach kontroli postanowienia uzgodnieniowego z art. 106 K.p.a. Należy jednakże mieć na uwadze, że wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie zawiera argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem jego wykonania. Samo tylko wskazanie przez skarżącą Spółkę, i to dopiero na etapie wnoszenia zażalenia, kosztów sporządzenia potrzebnej dokumentacji, bez wykazania stosownymi dokumentami księgowymi, jaki będzie miało to wpływ na kondycję finansową Spółki, nie może zostać uznane za wystarczającą podstawę przedmiotowego wniosku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.