III OZ 237/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2547/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2022 r. nr BPRM.5023.18.3.2022(6) w przedmiocie polecenia wykonania określonych czynności postanawia oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2547/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2022 r. nr BPRM. 5023.18.3.2022(6) w przedmiocie polecenia wykonania określonych czynności. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia 16 maja 2022 r. nr BPRM.5023.18.3.2022(6) polecił: 1) B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wykorzystywanie posiadanej przez tę Spółkę, uzyskanej od A. Sp. z o.o. z siedzibą [...], instalacji zbiornikowej, podlegającej dozorowi technicznemu wykonywanemu przez UDT, wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym poprzez napełnianie zbiorników ciśnieniowych wchodzących w skład tej instalacji przez wybranego przez siebie dostawcę gazu płynnego LPG, a także zapewnienie realizacji czynności eksploatacyjnych na tej instalacji przez czas posiadania tej instalacji; 2) B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] środki pieniężne za ewentualne należności z tytułu korzystania z instalacji zbiornikowej, podlegającej dozorowi technicznemu wykonywanemu przez UDT, wraz z niezbędną infrastrukturą, uzyskanej od A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], przekazać na rachunki bankowe A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], o ile umowa dotycząca korzystania z instalacji zbiornikowej oraz na sprzedaż gazu płynnego została zawarta pomiędzy stronami przed dniem objęcia A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] sankcjami wskazanymi w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr [...], wprowadzającej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2022 r., poz. 835), tj. przed dniem 26 kwietnia 2022 r.; 3) A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czas posiadania przez B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], od A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] instalacji zbiornikowej, podlegającej dozorowi technicznemu wykonywanemu przez UDT wraz z niezbędną infrastrukturą, zniesienie ewentualnych ograniczeń w zakresie wykorzystywania tej instalacji, w tym możliwości tankowania zbiorników ciśnieniowych wchodzących w skład instalacji zbiornikowej, podlegającej dozorowi technicznemu wykonywanemu przez UDT, posiadanej przez B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], przez innych dostawców. Jednocześnie w w/w decyzji organ wyznaczył Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do zawarcia niezbędnych umów związanych z realizacją wskazanych poleceń. W skardze na powyższą decyzję z dnia 16 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla niej i jej klientów. Zaznaczyła, że klienci rozwiązują umowy zawarte ze Spółką, która nie ma możliwości (z uwagi na zastosowane środki ograniczające) przeprowadzenia demontażu własnych instalacji lub zapewnienia ich bezpiecznego przechowania. W ocenie skarżącej, mienie stanowiące jej własność (instalacje zbiornikowe wraz z urządzeniami towarzyszącymi) jest narażone na nieodwracalne uszkodzenia, natomiast poprzez rozwiązywanie umów przez klientów zostaje pozbawiona możliwych i prawdopodobnych zysków w przyszłości. Odnosząc się do złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał treść art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnił, że domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała, że istnieje realne i bezpośrednie zagrożenie wyrządzenia jej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazane przez skarżącą przesłanki zostały oparte na typowych racjach odnoszących się do kwestii ekonomicznych. Ponadto Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 261 ze zm.). Przepisy art. 7a i art. 7b tej ustawy zostały dodane na mocy art. 82 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), który zmienił z dniem 24 lutego 2022 r. ustawę o zarządzaniu kryzysowym. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. ma charakter szczególny i dotyczy konkretnego wydarzenia, tj. agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Ratio legis tej ustawy jest przeciwdziałanie agresji rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. i wprowadzenie rozwiązań pozwalających na opanowanie sytuacji kryzysowej, która powstała wskutek napaści Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. W tym celu środek przewidziany w art. 82 w/w ustawy i wprowadzony przez tę regulację do ustawy o zarządzaniu kryzysowym, tj. polecenie wydawane przez Prezesa Rady Ministrów, ma być stosowany natychmiast. Przepis art. 7a ust. 3 ustawy o zarządzaniu kryzysowym stanowi, że polecenia tego rodzaju wydawane są na podstawie decyzji administracyjnej, podlegają natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia oraz nie wymagają uzasadnienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, interes publiczny, polegający na przeciwdziałaniu militarnej agresji oraz jej skutkom, przeważa w tej sytuacji nad interesem indywidualnym podmiotu wnioskującego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, która zawiera przedmiotowe polecenia (por postanowienie NSA z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OZ 584/22). Udzielenie ochrony tymczasowej w stanie faktycznym niniejszej sprawy uniemożliwiłoby de facto zrealizowanie celu regulacji zamieszczonej w art. 7a i 7b ustawy o zarządzaniu kryzysowym, a także podważałoby sens powyższych norm prawnych, a finalnie cel tej ustawy. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraziła niezadowolenie ze stanowiska zajętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, co w efekcie doprowadziło do naruszenia prawa, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. W obszernym uzasadnieniu zażalenia przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wskazała m.in., iż rolą Sądu pierwszej było sprawdzenie, czy w niniejszej sprawie wystąpiła "sytuacja kryzysowa" uprawniająca organ do zastosowania art. 7a ust. 1 pkt 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Ponadto Sąd winien był uwzględnić, że w stosunku do skarżącej i jej klientów zostało wydanych jeszcze siedem innych decyzji o tożsamym charakterze, co powoduje, że rozmiar szkody, na jaką narażona jest Spółka, powinien być oceniany z perspektywy wszystkich tych spraw. Zdaniem skarżącej, kwestionowana decyzja jest wadliwa, zaś przepis art. 7a ust. 1 pkt 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym może powodować niezwykle poważne i nieodwracalne skutki dla podmiotów, wobec których został bądź zostanie zastosowany. Rolą sądu administracyjnego jest więc, oprócz dokonania analizy przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., dokonanie choćby wstępnej analizy, czy istniały przesłanki do zastosowania w/w przepisu ustawy o zarządzaniu kryzysowym, w przeciwnym razie w mocy pozostaje wykonalność decyzji całkowicie wadliwej, powodująca nieodwracalne skutki i tworząca niebezpieczny precedens. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie w całości, wskazując, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś treść zażalenia skupia się wokół zarzucanej wadliwości decyzji, nie zaś przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie polecenia wykonania określonych czynności – nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Ponadto wyjaśnić należy, iż w postępowaniu w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy i nie dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu. W konsekwencji podstawą zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. może być tylko zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie (por. postanowienia NSA z dnia: 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 144/21; 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). W przedmiotowej sprawie ustalenie to ma kluczowe znaczenie, ponieważ argumentacja zażalenia zmierza do podważenia podstawowych założeń instytucji ochrony tymczasowej, poprzez dokonanie merytorycznej analizy kwestionowanej decyzji. Tak należy bowiem zakwalifikować twierdzenie, iż Sąd pierwszej instancji powinien był dokonać oceny zasadności wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o sprawdzenie, czy w niniejszej sprawie wystąpiła "sytuacja kryzysowa", uprawniająca organ do zastosowania art. 7a ust. 1 pkt 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Wbrew twierdzeniu Spółki, należy podkreślić, iż na obecnym etapie postępowania WSA w Warszawie nie jest uprawniony do dokonania w/w analizy, ponieważ miałaby ona charakter przesądzający dla rozstrzygnięcia meritum sprawy. Ponadto analiza, czy w sprawie wystąpiła "sytuacja kryzysowa" pozostaje irrelewantna pod kątem oceny, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. może bowiem przesądzić wyłącznie analiza skutków wiążących się z wykonaniem zaskarżonej decyzji dla sytuacji prawnej, przede wszystkim majątkowej, strony skarżącej. Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Ponadto wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Tymczasem skarżąca nie wykazała w sposób dostateczny niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przypadku prawomocnego uchylenia zaskarżonej decyzji Spółka będzie mogła dochodzić odszkodowania za niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 i następne Kodeksu cywilnego). Argumentacja wniosku sprowadza się do wskazania na stan niepewności prawnej związanej z wydaniem m.in. zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżąca stwierdza, iż mienie stanowiące jej własność jest narażone na nieodwracalne uszkodzenia, nie wskazuje jednak na żadne konkretne okoliczności na poparcie tej tezy. Podnosząc, że przez rozwiązywanie umów przez klientów Spółka zostaje pozbawiona możliwych i prawdopodobnych zysków w przyszłości, skarżąca jednocześnie nie wyjaśnia własnej sytuacji finansowej. Tymczasem dopiero ustalenie, iż na skutek wydania zaskarżonej decyzji mogłoby dojść do upadłości przedsiębiorcy, mogłoby świadczyć o wystąpieniu ryzyka trudnych do odwrócenia skutków. Analiza w tym zakresie wymaga jednak wyjaśnienia sytuacji finansowej strony, w tym dołączenia do wniosku dokumentów świadczących o jej kondycji finansowej, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku przedsiębiorców wyczerpanie dyspozycji przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. może nastąpić, gdy wykonanie decyzji może spowodować ustanie bytu prawnego przedsiębiorcy i zwolnienie zatrudnionych pracowników (por. postanowienia NSA z dnia: 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 979/20; 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OZ 866/16). Głównymi argumentami skarżącej były zatem w istocie następstwa ekonomiczne – niebędące bezpośrednim skutkiem wykonania decyzji, a ponadto (w znacznej mierze) następstwa hipotetyczne. Zgodzić należy się także z Sądem pierwszej instancji, że powinno się brać pod uwagę następstwa wykonania decyzji nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić w sprawie szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.