III OZ 224/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1062/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 czerwca 2023 r. nr SKO.OŚ/4170/25/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów postanawia oddalić zażalenie.

K.J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 czerwca 2023 r. nr SKO.OŚ/4170/25/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na ryzyko wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody w przypadku jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1062/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") oraz wskazał, że podstawową przesłanką zastosowania instytucji ochrony tymczasowej jest istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego ze względu na utratę przedmiotu świadczenia, który w skutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub poniesie on straty na życiu lub zdrowiu. W orzecznictwie i literaturze konsekwentnie podkreśla się przy tym, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie danego aktu, aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Obowiązkiem strony jest więc poparcie wniosku twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami. Nie jest wystarczające samo powołanie się na okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności, bowiem sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. WSA w Krakowie podał, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie uzasadnił swojego wniosku, ani nie powołał żadnych okoliczności wskazujących na wiążące się z wykonaniem kwestionowanej decyzji niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, choć był on reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W tej sytuacji niemożliwe było dokonanie merytorycznej oceny wniosku, co skutkowało odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia K.J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia wysokiego prawdopodobieństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody w sytuacji jej wyegzekwowania. Stwierdził, że przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny będą spełnione w sytuacji wykonania zaskarżonej decyzji skutkującego spowodowaniem nieodwracalnych lub bardzo trudnych do odwrócenia przekształceń terenu nieruchomości należącej do skarżącego. Zaskarżona decyzja dotyczy nakazu usunięcia m.in. gleby i ziemi oraz kamieni ze wskazanych działek w takiej ilości, aby teren tych działek po usunięciu odpadów uzyskał poziom pierwotny. Abstrahując od oczywistej wadliwości zaskarżonej decyzji, polegającej na nieprecyzyjnym sformułowaniu obowiązku nałożonego na skarżącego (nie sprecyzowano bowiem, co oznacza "poziom pierwotny"), skutkującej w istocie niewykonalnością decyzji, można nawet bez szczegółowej znajomości tematu, a jedynie przy przeprowadzeniu prostych obliczeń matematycznych, stwierdzić, że usunięcie nawet dwu lub trzymetrowej warstwy ziemi z działek o łącznej powierzchni 2.687 m2 oznacza zebranie, załadowanie na środki transportu, wywiezienie i utylizację od około 5.300 do około 8.000 m3 ziemi, co nie tylko wiąże się ze znacznymi kosztami (te co do zasady mogłyby zostać zrekompensowane), ale przede wszystkim z istotnym przekształceniem całej nieruchomości oraz zmianą jej ukształtowania, którego nie sposób byłoby odtworzyć w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji. Wykonanie zaskarżonej decyzji oznaczałoby dla skarżącego w istocie pozbawienie go możliwości swobodnego dysponowania swoją własnością zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. jako nieruchomości rolnej. Biorąc pod uwagę przedmiot skargi w niniejszej sprawie oraz zakres nieodwracalnych lub niezwykle trudnych do odwrócenia zmian na nieruchomości skarżącego, które byłyby skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji, spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. jawi się jako oczywiste i niewymagające szczególnej argumentacji. Dlatego też, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, merytoryczna ocena wniosku skarżącego była możliwa w oparciu o samą tylko znajomość przedmiotu sprawy oraz ogólne doświadczenie życiowe, którym powinien dysponować i kierować się w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości każdy sąd, również sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek K.J. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów – nie zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Jak już wyżej podano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usunięcie wskazanych odpadów może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Złożony w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem nie został on w ogóle przez skarżącego uzasadniony. Skarżący na etapie składania wniosku do WSA w Krakowie nie przedstawił zatem żadnych danych dotyczących swojej sytuacji majątkowej i bytowej oraz nie złożył stosownych dokumentów, które uwiarygadniałyby zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wbrew argumentacji zawartej w zażaleniu, nie jest rolą sądu administracyjnego domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Brak szczegółowego uzasadnienia wniosku oraz poparcia go stosownymi dowodami uniemożliwiał zatem jego merytoryczną ocenę przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie pamiętać należy, że wywieranie skutków w sferze finansowej jest często naturalną konsekwencją wykonania decyzji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami kwestionowanej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21). Dodatkowo podkreślić należy, iż przytoczenie dopiero w zażaleniu stosownych okoliczności w omawianym zakresie nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Podanie zatem przez skarżącego dopiero na etapie zażalenia nowych okoliczności na poparcie swojego stanowiska (wciąż bez załączenia stosownych dokumentów potwierdzających np. jego sytuację finansową czy wstępną wycenę usunięcia odpadów) nie mogło odnieść zamierzonego przez niego skutku. Należy także zauważyć, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 i 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14). Podkreślenia wymaga również, iż zarzuty dotyczące legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 czerwca 2023 r. nr SKO.OŚ/4170/25/2023 nie mogły zostać poddane ocenie w przedmiotowym postępowaniu wpadkowym, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mijałoby się z celem tej instytucji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.