III OZ 221/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Biblioteki [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SO/Wa 36/22 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku J.F. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Biblioteki [...] za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SO/Wa 36/22, wymierzył Dyrektorowi Biblioteki [...] grzywnę w wysokości 100 złotych za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził od Dyrektora Biblioteki [...] na rzecz J.F. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia 3 lipca 2022 r. J.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Biblioteki [...] za nieprzekazanie do Sądu w terminie skargi z dnia 24 maja 2022 r. na bezczynność Dyrektora Biblioteki [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Biblioteki [...] wskazał, że otrzymał skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w dniu 24 maja 2022 r., a w dniu 22 czerwca 2022 r. przekazał skargę wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z powyższym, zdaniem organu, wniosek o wymierzenie grzywny winien zostać oddalony przez Sąd. Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej: "P.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej podmiot, do którego wpłynęła skarga, obowiązany jest przekazać ją wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia jej, w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902). Stosownie zaś do treści art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przyjmuje się, że przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Skarga wpłynęła do organu w dniu 24 maja 2022 r. W tej sytuacji, termin jej przekazania do WSA w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy upłynął w dniu 8 czerwca 2022 r. Nie ulega wątpliwości, że we wskazanym terminie organ nie przekazał wniesionej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność. Przedstawione okoliczności faktyczne potwierdzają niewykonanie przez organ obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w terminie 15 dni, określonym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co przesądza o zasadności wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Opóźnienie w realizacji tego obowiązku, ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji, określając wysokość grzywny wziął pod uwagę okres, który faktycznie upłynął pomiędzy wpłynięciem skargi do organu a jej przekazaniem do sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi oraz fakt, że organ wykonał swój obowiązek jeszcze przed wniesieniem przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami. W ocenie Sądu, wysokość nałożonej grzywny jest adekwatna do stopnia stwierdzonego uchybienia i będzie wystarczająca do zdyscyplinowania organu, który w przyszłości powinien mieć świadomość konsekwencji naruszenia ciążących na nim obowiązków dla zapewnienia prawidłowego postępowania w przyszłości. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Dyrektor Biblioteki [...], wnosząc zażalenie i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 55 § 1 P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nierozważeniu fakultatywnego charakteru grzywny i uznaniu, że sam fakt przekazania skargi przez organ po upływie terminu ustawowego stanowi wystarczającą przesłankę zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny, 2. art. 134 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a., poprzez nierozważenie faktu, że organ wykonał obowiązek przekazania skargi jeszcze przed wystąpieniem przez skarżącego z wnioskiem o wymierzenie grzywny organowi, w kontekście oceny zasadności wniosku skarżącego, a uwzględnienie tego faktu wyłącznie w zakresie określenia wysokości grzywny; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez sprowadzenie przesłanek oceny zasadności wymierzenia grzywny, w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, do bezwzględnego charakteru obowiązku przekazania skargi, z pominięciem uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia o grzywnie, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona wykładnia art. 55 § 1 P.p.s.a. uwzględniająca brak automatyzmu w wymierzeniu grzywny, prowadziłaby do uznania braku celowości i zasadności wymierzania organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Jednakże w sprawach ze skarg z zakresu udostępnienia informacji publicznej, termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zatem wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Przyczyny nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Z powyższego wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu P.p.s.a., albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony do nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi. Oznacza to, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Z powyższych względów jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 55 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Skarga z dnia 24 maja 2022 r. została wniesiona do organu w tym samym dniu. Termin do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy upływał w dniu 8 czerwca 2022 r. Organ natomiast uczynił zadość obowiązkowi w dniu 22 czerwca 2022 r. Z powyższego wynika zatem wprost, że organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia jej wniesienia. To właśnie ta okoliczność była najistotniejsza w ustalaniu wysokości grzywny. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że wysokość grzywny ma charakter dyscyplinujący i prewencyjny i ma na celu zapobiegnięcie w przyszłości zaniechania w przekazaniu skargi do sądu administracyjnego w terminie. Zdaniem NSA, wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się wnoszący zażalenie organ. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że fakultatywność wniosku o wymierzenie grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. polega na tym, że o wymierzeniu grzywny orzeka Sąd wyłącznie wtedy, gdy został złożony taki wniosek. Nie może natomiast orzec o wymierzeniu grzywny z urzędu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.