III OZ 163/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.K., G.Z. i T.H. oraz zażalenia R.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1026/24 o odrzuceniu skarg w sprawie ze skarg M.S. i innych na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 lutego 2024 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie w części odrzucającej skargi D.K., G.Z. i T.H. i R.K.; 2. zwrócić D.K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od zażalenia w kwocie 100 zł (sto złotych); 3. zwrócić G.Z. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od zażalenia w kwocie 100 zł (sto złotych); 4. zwrócić R.K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od zażalenia w kwocie 100 zł (sto złotych).

Z uwagi na braki formalne skarg, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał pełnomocników skarżących, tj. skarżących – M.S., W.R., J.S. umocowanych "do uzupełnienia bądź modyfikacji skargi" – do nadesłania informacji i dokumentów potwierdzających prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, zawierające co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz numer księgi wieczystej (jeśli został ujawniony). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyznaczył 7-dniowy termin na wykonanie ww. wezwania Sądu pod rygorem odrzucenia skarg. Przedmiotowe wezwanie Sądu zostało doręczone pełnomocnikom M.S., W.R., J.S. odpowiednio w dniach: 9 września 2024 r., 10 września 2024 r., 25 września 2024 r., w związku z czym termin na uzupełnienie braków formalnych skargi upłynął z dniem 2 października 2024 r., licząc od ostatniego dnia odbioru wezwania Sądu. Jak wynika z akt sprawy, w zakreślonym terminie pełnomocnicy skarżących nie wykonali wezwania Sądu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1026/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, m.in. D.K., G.Z., T.H. i R.K. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego, braki formalne skarg wskazanych w sentencji postanowienia skarżących, kluczowe do podjęcia dalszych czynności w niniejszym postępowaniu sądowym – w tym ustalenia interesu prawnego i obowiązku poszczególnych osób do uiszczenia wpisu od skargi – nie zostały uzupełnione, gdyż skarżący nie wykazali praw rzeczowych do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nawet w minimalnym stopniu – nie wskazali numeru działki ewidencyjnej i ewentualnego numeru jej księgi wieczystej. W związku z powyższym należało uznać, że zachodzi podstawa do odrzucenia ich skarg. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., WSA w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli D.K., G.Z., T.H. oraz R.K. zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: 1) przepisów postępowania prowadzącą do powstania uchybień będących podstawą do wznowienia postępowania w sprawie – polegającą na pozbawieniu stron postępowania możliwości ochrony ich praw w toku postępowania administracyjnego; 2) przepisów prawa procesowego, tj. naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co mogło mieć wpływ na treść wydanego postanowienia; 3) przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a., polegające na przyjęciu, że tylko osoby posiadające prawo rzeczowe do nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji mają przymiot strony postępowania; 4) przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Mając na uwadze powyższe zarzuty zażaleń skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie zażaleń na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 46 § 1 p.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. Natomiast w świetle art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. W myśl art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że brakiem formalnym skarg, o którym mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a., jest brak informacji i dokumentów potwierdzających prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, zawierające co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz numer księgi wieczystej (jeśli został ujawniony). Niewskazanie ww. informacji i dokumentów, pomimo wezwania, stanowiło zaś podstawę wydania zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skarg. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie udzielili odpowiedzi na to wezwanie w wyznaczonym terminie, jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności, na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie stanowią wystarczającej podstawy do odrzucenia skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że jak wynika z treści art. 49 § 1 p.p.s.a., sąd wzywa do uzupełnienia braku formalnego skargi jedynie wówczas, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych. Przytoczona regulacja stanowi jedną z gwarancji prawa do sądu, gdyż przesądza ona, że jedynie braki formalne skargi uniemożliwiające prowadzenie przez sąd postępowania mogą stanowić podstawę jej odrzucenia, w przypadku ich nieuzupełnienia w terminie. Prawo do sądu jest bezspornie jednym z fundamentalnych uprawnień jednostki, mającym swoje źródło zarówno w Konstytucji RP (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2), jak i w normach prawa międzynarodowego (art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Ograniczenie prawa do sądu może zostać oczywiście ustanowione ze względu na inne wartości. Jak stwierdził Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. 60606/11 (LEX nr 1477698): "Prawo dostępu do sądu zapewnione w art. 6 ust. 1 Konwencji nie jest bezwzględne i może podlegać ograniczeniom. Te są dozwolone w sposób dorozumiany, jako że prawo dostępu ze swej istoty wymaga uregulowania przez Państwo, które to uregulowanie może być różne w zależności od czasu i miejsca, zgodnie z potrzebami i środkami po stronie społeczeństwa i jednostek. (...) Ograniczenia prawa do sądu są zgodne z art. 6 jedynie wówczas, jeżeli nie ograniczają ani nie zmniejszają dostępu pozostawionego stronie postępowania sądowego w taki sposób lub w takim zakresie, iż sama istota dostępu do sądu staje się upośledzona. Ograniczenia takie, ponadto, nie będą zgodne z art. 6 ust. 1 Konwencji, jeżeli nie realizują uzasadnionego prawnie celu lub jeżeli nie zachodzi rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać osiągnięty". Stosowanie przepisów ustanawiających takie ograniczenia wymaga od sądu rozważenia, czy chronione w ten sposób wartości przeważają nad konstytucyjnym i konwencyjnym uprawnieniem do rozpatrzenia sprawy przez sąd. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takiego dogłębnego rozważenia z uwzględnieniem aksjologii zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów zabrakło w zaskarżonym postanowieniu. Na etapie wniesienia skarg do sądu administracyjnego przez skarżących, brak informacji i dokumentów potwierdzających prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, zawierające co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz numer księgi wieczystej (jeśli został ujawniony), nie upoważniało Sądu pierwszej instancji do wezwania do uzupełnienia braków formalnych skarg w omawianym zakresie pod rygorem ich odrzucenia, a następnie odrzucenia skarg, których to odrzucenie jest przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie, nie można tracić z pola widzenia, że skarżący powołują się na interesy wynikające z ich praw rzeczowych do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – oznacza to, że źródłem interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie są przepisy kodeksu cywilnego dotyczące własności poszczególnych nieruchomości – a zatem nie można uznać, że brak informacji i dokumentów potwierdzających prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, zawierające co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz numer księgi wieczystej (jeśli został ujawniony) stanowiło wyłącznie o odrzuceniu skarg i bezzasadnie zamknęło stronom drogę do sądu. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaczął przeważać pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie aprobuje w całości, zgodnie z którym sam fakt objęcia nieruchomości oddziaływaniami generowanymi przez planowane przedsięwzięcie jest wystarczający dla uznania, że dany podmiot posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej, w wyroku z dnia 16 sierpnia 2012 r. (II OSK 832/11, Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł: "Należy więc zgodzić się z poglądem Sądu, że dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji" (patrz: P. Otawski [w:] T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz. M. Wierzbowski (red.), Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. 3, 2024, art. 74, Legalis). Wprawdzie Sąd pierwszej instancji powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na dyspozycję art. 86g ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym, w przypadku skargi wnoszonej przez stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – informacje lub dokumenty potwierdzające prawa rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, zawierające co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz, o ile został ujawniony, numer jej księgi wieczystej, jednocześnie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął dyspozycję art. 74 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 74 ust. 1a w zw. z art. 74 ust. 3a i 3b ustawy środowiskowej, w których to przepisach jest mowa o dokumentacji dołączanej do wniosku oraz stronach postępowania. Przepisy art. 74 ustawy środowiskowej określają zakres dokumentów, jakie załącza się do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podstawowymi dokumentami w tym zakresie są raport o oddziaływaniu na środowisko oraz karta informacyjna przedsięwzięcia. Pierwsza grupa dokumentów, co do których wnioskodawca zobligowany jest do ich przedłożenia, to załączniki mapowe pozwalające na lokalizację przedsięwzięcia w przestrzeni. Druga grupa dokumentów, która ma zasadnicze znaczenia w realiach niniejszej sprawy, to dokumenty pozwalające na ustalenie stron postępowania – i są to: wypis z rejestru gruntów lub inny dokument, także w postaci elektronicznej, wydany przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, zawierający co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz, o ile zostały ujawnione: numer jej księgi wieczystej, imię i nazwisko albo nazwę oraz adres podmiotu ewidencyjnego, obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie wyznaczony zgodnie z przepisem ust. 3a. Wprawdzie został zniesiony obowiązek przedkładania wypisów z rejestru gruntów dla wszystkich postępowań w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w których liczba stron przekracza 10, jednak w razie wątpliwości organ może wezwać inwestora do przedłożenia wypisów z rejestru gruntów, w zakresie niezbędnym do wykazania, że liczba stron postępowania przekracza 10. Natomiast, zgodnie z ust. 3b, prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, organ ustala na podstawie wypisu z rejestru gruntów lub innych dokumentów przedłożonych przez wnoszącego podanie, przy czym równocześnie wprowadzone jest domniemanie prawdziwości danych zawartych w przedkładanych dokumentach (patrz: P. Otawski [w:] T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz. M. Wierzbowski (red.), Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. 3, 2024, art. 74, Legalis). Nadmienić należy, że w niniejszej sprawie znaczenie ma również treść art. 49 § 1 k.p.a. przewidujący doręczenie decyzji przez obwieszczenie, ogłoszenie w innej formie lub przez udostępnienie pisma w BIP. Opisany sposób doręczenia ma charakter jednak fakultatywny. Wskazuje na to A. Wróbel, uznając, że: "Organ ten ma swobodę doboru formy zawiadomienia, kierując się przy tym potrzebą wybrania takiej formy, która w największym stopniu zapewnia efektywne i prawidłowe zapoznanie się z treścią zawiadomienia przez zainteresowanych w możliwie najkrótszym czasie. Nie ma przeszkód, aby organ administracji publicznej zastosował więcej niż jedną formę spośród wymienionych w art. 49" (tak: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 49, pkt 5). Podobnie w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2020 r., II OZ 394/20, LEX nr 3048019, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art. 49 § 1 k.p.a. wskazuje, iż zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej "może" nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, co oznacza, że pomimo zastosowania art. 49 k.p.a. nie można wykluczyć możliwości doręczenia inwestorowi decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela wskazane powyższej stanowisko. Rozważania zawarte w postanowieniu NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., II OZ 394/20, należy odnieść także do innej niż inwestor strony postępowania, w tym w szczególności do strony wnoszącej odwołanie, a więc zainteresowanej rozstrzygnięciem podjętym przez organ odwoławczy (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2026 r., sygn. akt III OZ 699/25, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, co wynika wprost z akt administracyjnych, że organ administracji publicznej zawiadamiał strony o decyzjach i innych czynnościach zarówno przez doręczanie decyzji, jak i w formie publicznego obwieszczenia (patrz: decyzja GDOŚ z dnia 15 lutego 2024 r.). W konsekwencji działanie Sądu pierwszej instancji w przedmiocie odrzucenia skarg z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych skarg – które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są brakami formalnymi – i pomimo faktu, że skarżący byli stronami w postępowaniu przed organami administracyjnym stanowi swoistego rodzaju, nie opartą na jakichkolwiek podstawach prawnych, instytucję przedsądu. Z tych powodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy, nie można uznać, że wskazana okoliczność mając stanowić o naruszeniu art. 46 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 57 § 1 p.p.s.a. stanowi brak formalny uniemożliwiający nadanie skargom prawidłowego biegu. W takiej sytuacji, stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a., niezasadne jest wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skarg w omawianym zakresie pod rygorem ich odrzucenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego przez skarżących (D.K., G.Z., R.K.) wpisu sądowego od zażalenia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 listopada 2025 r., nadanym przez art. 1 pkt 6 i art. 2 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2025 r. poz. 1427). Natomiast o zwrocie wpisu sądowego od zażalenia nie orzeczono w przypadku T.H. z uwagi na fakt, że do rozpoznania pozostaje jeszcze zażalenie M.H., która jest małżonką skarżącego, tym samym zachodzi współuczestnictwo materialne i dalej jest wiążąca uiszczona opłata od zażalenia. W odniesieniu do wniosku skarżących o rozpoznanie zażalenia na rozprawie, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 197 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zażalenie na posiedzeniu niejawnym.