III OSK 134/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 463/24 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr SKO.GP.450.3157.2023 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek B. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej "WSA w Szczecinie" lub "Sąd I instancji"), wyrokiem z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 463/24, oddalił skargę J. K. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr SKO.GP.450.3157. 2023 (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 25 października 2022 r., znak GKiOŚ.6220.2.2020.OŚiZ, Burmistrz Gminy T. (dalej "Burmistrz") ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu metodą odkrywkową kruszywa naturalnego ze złoża [...] na działce numer [...] obr. [...] w gminie T. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Na skutek wniosku skarżącego z dnia 3 kwietnia 2023 r. Burmistrz, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak GKiOŚ.6220.2.2020.OŚiZ, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza z dnia 25 października 2022 r., znak GKiOŚ.6220.2.2020.OŚiZ. Burmistrz, decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r., znak GKiOŚ.6220.2.2020.OŚiZ, – działając na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 74 ust. 3a, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, ze zm., dalej "u.i.o.ś." lub "ustawa ooś") – odmówił uchylenia decyzji Burmistrza z dnia 25 października 2022 r., znak GKiOŚ.6220.2.2020.OŚiZ, w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu metodą odkrywkową kruszywa naturalnego ze złoża [...] na działce numer [...] obr. [...] w gminie T. Na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr SKO.GP.450.3157.2023 – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 k.p.a., w związku z art. 71 ust. 2, art. 73 ust. 1, 74 ust. 3a i art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. – utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję Burmistrza. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że nie zaistniała przesłanka z art. 74 ust. 3a pkt 2 u.i.o.ś, jak i również nie zachodzą przesłanki z art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś., aby można było uznać skarżącego za stronę postępowania. Zdaniem Kolegium, planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływało na stosunki hydrogeologiczne. Analiza raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia wykazała także, że nie dojdzie do zanieczyszczenia wód, ani powierzchniowych, ani podziemnych. Z ustaleń raportu wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie wywierało wpływu na cenne podmokłe obszary chronione. Ponadto, według organu odwoławczego, eksploatacja złoża "[...]" nie będzie przekraczać poziomów dopuszczalnych na terenach podlegających ochronie przed hałasem położonych najbliżej terenu inwestycji. Kolegium zauważyło także, że wywóz kruszywa prowadzony będzie z pominięciem układu drogowego wsi [...] poprzez wyjazd zlokalizowany w zachodniej części złoża. Zarówno zatem realizacja, jak i eksploatacja przedsięwzięcia, według organu odwoławczego, nie spowodują przekroczenia standardów środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza i w konsekwencji nie wpłynie na jakość powietrza w rejonie inwestycji. Organ odwoławczy wskazał również, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, a także eksploatacja, nie będą wiązać się z wykorzystywaniem maszyn i urządzeń emitujących ponadnormatywne wartości pola elektromagnetycznego, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448). W ocenie organu odwoławczego, planowane przedsięwzięcie, tak w fazie realizacji, jak i eksploatacji z uwagi na znaczne oddalenie działek stanowiących własność skarżącego od terenu inwestycji nie będzie oddziaływać na jego nieruchomości w sposób powodujący przekroczenie standardów jakości środowiska, zaś znikomość tego oddziaływania obiektywnie nie wpłynie na pogorszenie jakości życia właściciela działek nr [...]. Zatem i z tego względu brak podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania. Podnoszony przez skarżącego zarzut "zniszczenie rzeźby terenu" na działce inwestycyjnej, nie stanowi ani oddziaływania przedsięwzięcia na jego działki, ani też nie podlega ocenie w kategoriach przekroczenia standardów jakości środowiska. Również ewentualne zmiany w zakresie migracji zwierzyny, czy zmiany w zakresie ciągów korytarzy ekologicznych nie stanowią oddziaływania na działki skarżącego, jak i brak jest na te okoliczności standardów środowiska, które mogłyby zostać uznane za przekroczone. Zdaniem organu odwoławczego, nie została spełniona również przesłanka z art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś., żeby można było uznać skarżącego za stronę postępowania. W sprawie nie występuje bowiem znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia na działki skarżącego, które wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. Pismem z dnia 5 czerwca 2024 r. skarżący wniósł skargę na decyzję Kolegium z dnia 30 kwietnia 2024 r. do WSA w Szczecinie. W skardze zarzucił naruszenie przepisów mających wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 7 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie zbadania, czy w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej zaistniała przesłanka w postaci wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co doprowadziło także do naruszenia zasady praworządności; 2) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś., przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka do wznowienia postępowania z uwagi na odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania, w konsekwencji czego wydanie orzeczenia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza, zamiast jej uchylenie, podczas gdy z całokształtu ustaleń faktycznych niniejszej sprawy oraz z bezpośrednich twierdzeń organu (akapit 3, strona 10) wynika w sposób jednoznaczny, że nieruchomości skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, a tym samym powinien zostać uznany za stronę postępowania; 3) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 2 u.i.o.ś., przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka do wznowienia postępowania poprzez przyjęcie, że skoro realizacja jak i eksploatacja przedsięwzięcia nie spowodują przekroczenia standardów środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza w zakresie oddziaływania na nieruchomość skarżącego nie jest on stroną postępowania, podczas gdy przy ustaleniu terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy; 4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c., przez ich niezastosowanie na skutek czego wadliwe uznanie, że brak przekroczenia standardów środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza oraz poziomów hałasu emitowanego do środowiska nie oddziałuje na nieruchomości skarżącego, tj. działki numer [...] oraz [...] oraz w konsekwencji nie prowadzi do uznania skarżącego za stronę postępowania, podczas gdy organ administracji z urzędu zobowiązany jest do ustalenia wszystkich relewantnych prawnie faktów wpływających na konieczność uczestniczenia danej osoby jako strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, a realizacja prawa podmiotowego właściciela nieruchomości znajdującej się w pobliżu planowanej inwestycji polega w szczególności na możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, a interes prawny skarżącego wynikający z art. 140 k.c. nie musi być naruszony, aby mieć interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.; 5) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na jednoczesnym naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej oraz na skutek niewłaściwego prowadzenia postępowania polegającego na braku należytego zbadania statusu skarżącego jako strony postępowania na innych podstawach poprzez ograniczenie się do stwierdzenia, że bezpośrednie graniczenie nieruchomości skarżącego z działką, na której znajduje się planowane przedsięwzięcie, jest niewystarczające do uznania skarżącego za stronę postępowania z uwagi na odległość ok. 320 - 340 metrów pomiędzy nieruchomościami skarżącego, a terenem planowanego przedsięwzięcia, brak przekroczenia standardów środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza oraz hałasu na skutek czego wyeliminowanie skarżącego z postępowania poprzez odmowę przyznania statusu strony, podczas gdy dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji środowiskowej konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie którego chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy, zaś uzależnienie odległości nieruchomości skarżącego od terenu planowanego przedsięwzięcia zlokalizowanego na działce o tak dużej powierzchni, stanowi przejaw bezpośredniego ograniczenia kręgu stron postępowania polegającego na uniemożliwieniu stronie posiadającej interes prawny uczestnictwa w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W dniu 10 października 2024 r. WSA w Szczecinie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący wystąpił o wznowienie postępowania, wskazując jako jego przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie zostały spełnione przesłanki z art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. Stosownie do art. 74 ust. 3a u.i.o.ś, stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. W ocenie Sądu I instancji, analiza raportu jak i całości zgromadzonych materiałów w toku wznowionego postępowania wykazała, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. uzasadniające uznanie skarżącego za stronę postępowania. W związku z tym, że nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpiła podstawa do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej na zasadzie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. WSA w Szczecinie podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że skoro skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, nie było podstaw do badania zasadności wniosku o wznowienie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Tryby wznowienia postępowania administracyjnego (skargowy i z urzędu) mają charakter rozłączny, a przez to nie mogą być dowolnie łączone w czasie ich trwania. Jak wynikało z raportu, na działkach skarżącego w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska; wywóz urobku będzie odbywał się z pominięciem układu drogowego wsi [...] przez wyjazd zlokalizowany w zachodniej części złoża – przez działkę [...] i przez teren kopalni [...] do działki drogowej [....] obręb [...]; na terenie kopalni nie będzie odbywała się przeróbka kopaliny, nie będzie stacjonował sprzęt ani samochody transportujące kruszywo, nie będą składowane paliwa, oleje i smary; realizacja przedsięwzięcia nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko wodno-gruntowe; inwestycja nie wpłynie negatywnie na pobliskie ujęcia wód podziemnych; inwestycja nie będzie oddziaływać na elementy biologiczne, hydromorfologiczne i fizykochemiczne jednolitych części wód powierzchniowych oraz nie będzie naruszony stan ilościowy i chemiczny jednolitych części wód podziemnych; nie nastąpi pogorszenie stanu wód i ekosystemów wód zależnych; przedsięwzięcie nie będzie oddziaływało na stosunki hydrogeologiczne. Jak wynika z dokumentacji geologicznej i opinii określającej warunki hydrogeologiczne eksploatacji złoża, przedmiotowe złoże kruszywa stanowi złoże suche, nie przewiduje się zatem odwodnienia wyrobiska i odprowadzania wody. Ponadto na terenie złoża ani w jego okolicy nie ma wód powierzchniowych, nie przewiduje się także wpływu eksploatacji na zwierciadło wód podziemnych. Obawy przed naruszeniem stosunków wodnych na terenie działek skarżącego nie znajdują zatem uzasadnienia. Analiza raportu wykazała, że nie dojdzie do zanieczyszczenia wód, ani powierzchniowych, ani podziemnych. Z ustaleń raportu wynikało, że planowane przedsięwzięcie nie będzie wywierało wpływu na cenne podmokłe obszary chronione. WSA w Szczecinie przypomniał, że zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś., jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem Wód Polskich, chyba że – w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – organ ten wyraził wcześniej opinię, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a pismem z dnia 20 października 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wyraziło opinię, że dla przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Końcowo Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Odnosząc się do "kontrraportu" Sąd I instancji wskazał, że stanowi on opinię prywatną, która polemizuje z raportem oddziaływania na środowisko, zatwierdzonym przez inne jednostki współdziałające w postępowaniu ochrony środowiska. Opinia prywatna dostarczona przez wnioskodawcę, podczas postępowania wznowieniowego, nie podważyła danych zawartych w ocenianym raporcie. WSA w Szczecinie uznał, że organy dokonały oceny stanowiska skarżącego w świetle zebranego materiału dowodowego i przepisów prawa. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Okoliczność, że skarżący z zebranego materiału dowodowego wyciągnął inne wnioski niż organy, nie świadczy o naruszeniu przez nie przepisów postępowania. Pismem z dnia 27 listopada 2024 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2024 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 77 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uprzednie wyrażenie przez organ (PGW WP – Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie PGW WP) opinii o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pod warunkiem realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia zgodnie z treścią zawartą w przedłożonej Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia nie wymaga ponownego zaopiniowania przez ten organ w sytuacji, gdy Karta Informacyjna Przedsięwzięcia utraciła moc, ponieważ na skutek opinii wyrażonej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko została zastąpiona raportem o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów oraz treści opinii PGW WP – Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie PGW WP wynika, że w przypadku sporządzenia raportu powstaje konieczność uzyskania ponownej opinii od organu; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. polegające na uznaniu, że skoro skarżącemu nie przysługuje przymiot strony nie zaktualizowały się podstawy do badania zasadności wniosku o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. z uwagi na przyjęcie przez sąd, że tryby wznowienia postępowania administracyjnego (skargowy i z urzędu) mają charakter rozłączny, a przez to nie mogą być dowolnie łączone w czasie ich trwania, podczas gdy: a) niniejsze postępowanie zostało wznowione przez organ postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a., zaś wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. w przypadku wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, nastąpić może z urzędu lub na żądanie strony, w konsekwencji czego po stronie organu jak i Sądu I instancji istniały uzasadnione podstawy do zbadania przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem wznowienie postępowania nastąpiło z obu przesłanek, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji; b) z uwagi na zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz kategoryczne brzmienie art. 145 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że jeżeli organ administracji pozyska wiedzę o okolicznościach stanowiących przyczynę wznowienia, ma obowiązek wznowić postępowanie niezależnie od trybu, w którym postępowanie dotychczas było prowadzone, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem nie doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że przedłożony w postępowaniu "kontrraport" stanowi wyłącznie opinię prywatną polemizującą z raportem oddziaływania na środowisko, zatwierdzonym przez inne jednostki współdziałające w postępowaniu ochrony środowiska, niepodważającym danych zawartych w ocenianym raporcie w sytuacji, gdy nie dokonano w tym zakresie szczegółowej analizy przedłożonego dokumentu, zaś poprzez nazwanie go "kontrraportem" zamiast kontrraportem odmawia się temu dokumentowi przyznania miana ekspertyzy dokumentującej w sposób szczegółowy wady raportu, podczas gdy zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, że podważenie ustaleń raportu może nastąpić poprzez przedłożenie kontrraportu tj. dokumentu wykazującego wady raportu (w tym również w postaci prywatnej ekspertyzy), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie doszło do oceny przez Sąd I instancji ani organ przedłożonego kontrraportu, w konsekwencji czego nie doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji; 4. naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 2 u.i.o.ś. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie występuję przesłanka do wznowienia postępowania poprzez przyjęcie, że skoro realizacja jak i eksploatacja przedsięwzięcie nie spowodują przekroczenia standardów środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza to z uwagi na fakt, że nie zachodzi oddziaływanie przekraczające standardy na nieruchomość skarżącego nie jest on stroną postępowania, podczas gdy przy ustaleniu terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy; 5. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. poprzez ich niezastosowanie na skutek czego wadliwe uznanie, że brak przekroczenia standardów środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza oraz poziomów hałasu emitowanego do środowiska nie oddziałuje na nieruchomości skarżącego tj. działki numer [..] oraz [...] oraz w konsekwencji nie prowadzi do uznania skarżącego za stronę postępowania, podczas istnieje prawny obowiązek ustalenia wszystkich relewantnych prawnie faktów, a realizacja prawa podmiotowego właściciela nieruchomości znajdującej się w pobliżu planowanej inwestycji polega w szczególności na możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, a interes prawny skarżącego wynikający z art 140 k.c. nie musi być naruszony, aby mieć interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2024 roku poprzez uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje w wysokości uwzględniającej przyjęcie sześciokrotnej stawki minimalnej, o której mowa w § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Pismem z dnia 7 stycznia 2025 r. (data nadania 8 stycznia 2025 r.- k. 166 akt sądowych) B. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej (otrzymanej 16 grudnia 2024 r. – k.149 akt sądowych) oraz zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 27 maja 2025 r. skarżący kasacyjnie wniósł "replikę skarżącego do pisma uczestnika postępowania z dnia 7 stycznia 2025 r.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Przed odniesieniem się bezpośrednio do zarzutów skargi kasacyjnej, warto zauważyć, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 in principio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, co do zasady jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Badanie dopuszczalności wznowienia postępowania odznacza się jednak pewną specyfiką w przypadku powołania się przez wnioskodawcę na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem przepisy nie przesądzają jednoznacznie, kiedy – przed czy po wydaniu postanowienia z art. 149 k.p.a. – należy poczynić ustalenia co do jego legitymacji procesowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że: "W przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania – postanowienia o wznowieniu postępowania albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu" (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10). Ale występuje także stanowisko odmienne, w świetle którego w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2064/09). W niniejszej sprawie organ, uznając za zasadne to drugie stanowisko, badał legitymację procesową wnioskodawcy w toku wznowionego postępowania i – poczyniwszy co do tej legitymacji negatywne ustalenia – z tego powodu odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Podkreślić w związku z tym należy, że stwierdzenie braku legitymacji procesowej wnioskodawcy – niezależnie od tego, czy przybiera postać postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, czy też decyzji od odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej – zamyka drogę do dalszego badania przyczyn wznowienia postępowania. Dotyczy to zarówno przyczyny z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (bezprzedmiotowe jest wtedy rozważanie kwestii samego braku udziału wnioskodawcy w czynnościach jurysdykcyjnych czy też jego winy), jak i wszystkich pozostałych przyczyn. Tym bardziej nie wchodzi w rachubę ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej co do istoty. Z uwagi na imperatywne brzmienie art. 145 § 1 in principio k.p.a. przyjmuje się, że ilekroć organ pozyska wiedzę o okolicznościach mogących stanowić przyczynę wznowienia postępowania z urzędu, tylekroć ma obowiązek podjąć czynności w tym trybie. Nie jest to jednak obowiązek względem strony ani tym bardziej względem osoby trzeciej. Innymi słowy, strona (w tym strona, która uchybiła terminowi z art. 148 k.p.a.) ani osoba trzecia nie mogą skutecznie domagać się od organu uczynienia temu obowiązkowi zadość (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., II OSK 2216/21). Notabene, gdy idzie o osobę trzecią, to nawet gdy jej żądanie wznowienia postępowania de facto stanie się impulsem do podjęcia przez organ czynności z urzędu, nie będzie ona miała prawa w nich uczestniczyć, a w szczególności nie będzie miała prawa kwestionować podjętych rozstrzygnięć za pomocą środków zaskarżenia. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, zaznaczyć na początku wypada, że zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. "Wnoszący skargę kasacyjną powinien zatem kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych autor skargi kasacyjnej powinien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji, jeżeli zarzut naruszenia dotyczy tylko tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które są stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny bez powiązania z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego. Jeżeli naruszenie przepisów miałoby polegać na bezzasadnym uwzględnieniu lub oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji na skutek wadliwej kontroli przez ten sąd stosowania lub wykładni przez organ administracji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, to wówczas w zarzucie kasacyjnym należy wskazać odpowiedni przepis postępowania sądowoadministracyjnego stosowanego przez sąd administracyjny w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego stosowanymi lub wykładanymi przez organy administracji, których stosowanie lub wykładnia zostały, według skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowo skontrolowane przez sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r., I GSK 1817/19). Zarzuty sformułowane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie spełniają powyższego wymogu i tym samym ich konstrukcja nie jest do końca prawidłowa. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Skarżący kasacyjnie wskazał tylko na naruszenie określonych przepisów prawa materialnego i procesowego stosowanych przez organ administracji. Mimo to rozpoznanie skargi kasacyjnej jest możliwe, o czym przesądza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzuty naruszenia prawa stosowanego przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy ich z zarzutami naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. Nie ma przeszkód, by Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając również uzasadnienie skargi kasacyjnej, po części samodzielnie zrekonstruował zarzuty naruszenia prawa przez Sąd I instancji i zarzuty te rozpoznał merytorycznie (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że – w ocenie skarżącego kasacyjnie – organ naruszył przepisy powołane w zarzutach skargi kasacyjnej, a Sąd I instancji przeprowadził wadliwą kontrolę w tym zakresie i niezasadnie oddalił skargę. Przepisem, który w świetle twierdzeń skarżącej kasacyjnie jawi się jako naruszony przez Sąd I instancji, jest zatem art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak zrekonstruowane zarzuty są jednak niezasadne i z tego względu nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Zważywszy na poczynione wcześniej uwagi o istocie wznowienia postępowania administracyjnego, w pierwszej kolejności należało rozważyć zarzuty 4 i 5 – zmierzają one bowiem do podważenia negatywnej oceny organu i Sądu I instancji co do legitymacji procesowej skarżącego kasacyjnie w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza z dnia 25 października 2022 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu metodą odkrywkową kruszywa naturalnego ze złoża [...] na działce numer [...] obr. [...] w gminie T. Ocena ta ma w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie. Zarzut 4, w którym skarżący kasacyjnie powołał w szczególności art. 74 ust. 3a pkt 2 u.i.o.ś., zasadza się na twierdzeniu, że "przy ustaleniu terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie nie ma w tej mierze racji. Zgodnie z art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że nie chodzi o "każde oddziaływanie", lecz o takie, które prowadzi do przekroczenia standardów jakości środowiska, oraz takie, które jest "znaczące" i może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Tego typu "kwalifikowane" oddziaływania w odniesieniu do działek będących własnością skarżącego kasacyjne nie występują – zostało to jednoznacznie i przekonująco wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na marginesie dodać należy, że nie zostało też spełnione kryterium odległościowe, o którym mowa w art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś. Zarzut 4 nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Niezasadny jest też zarzut 5, w którym skarżący kasacyjnie powołuje się w szczególności na art. 28 k.p.a., art. 140 k.c. i art. 144 k.c. – i twierdzi, że "realizacja prawa podmiotowego właściciela nieruchomości znajdującej się w pobliżu planowanej inwestycji polega w szczególności na możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, a interes prawny skarżącego wynikający z art 140 k.c. nie musi być naruszony, aby mieć interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a." Zważywszy na odrębne uregulowanie legitymacji procesowej w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., powoływanie się na art. 28 k.p.a. i przepisy kodeksu cywilnego, z których potencjalnie może wynikać interes prawny w rozumieniu tegoż art. 28 k.p.a. – jest w założeniu niezasadne (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2025 r., III OSK 6487/21). "Zasięg oddziaływania przedsięwzięcia w rozumieniu art. 74 ust. 3a ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko musi być interpretowany z uwzględnieniem przepisów tej ustawy. Wynika to z tego, że jest to regulacja wyjątkowa, stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady ustalenia stron postępowania z art. 28 k.p.a. i jako wyjątek musi być interpretowana ściśle. Wyjaśnić należy, że uznanie za stronę postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia wymaga posiadania prawa rzeczowego do nieruchomości oraz okoliczności, że nieruchomość ta znajduje się w określonym położeniu wobec przedsięwzięcia, które jest planowane do realizacji" (wyrok NSA z dnia 26 maja 2023 r., III OSK 2008/21). Ponieważ skarżący kasacyjnie powołuje się w swojej argumentacji na wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 762/21 – zauważyć należy, że wyrok ten odnosił się do legitymacji procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową z dnia 6 lipca 2017 r. – a zatem w postępowaniu prowadzonym przed wejściem w życie art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. (przepis ten został dodany ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 – i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.). Z tego względu punktem odniesienia pozostawał art. 28 k.p.a. Niniejsza sprawa, która dotyczy decyzji ostatecznej wydanej w dniu 25 października 2022 r., ma odmienne uwarunkowania prawne. Nieskuteczność zarzutów zmierzających do podważenia negatywnej oceny organu i Sądu I instancji co do legitymacji procesowej skarżącego kasacyjnie w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza z dnia 25 października 2022 r. powoduje, że również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako niezasadne. Z tego, co wyżej powiedziano o istocie wznowienia postępowania, wynika bowiem, że stwierdzenie braku legitymacji procesowej wnioskodawcy – także wtedy, gdy przybiera ono postać decyzji od odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej – zamyka drogę do dalszego badania przyczyn wznowienia postępowania oraz ponownego rozpoznawania sprawy administracyjnej co do istoty. Skarżący kasacyjnie, skoro nie miał legitymacji procesowej, nie mógł żądać od organu analizy wspomnianych przyczyn, w tym przyczyny z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Co więcej, hipotecznie rzecz ujmując, gdyby organ podjął się tej analizy w ramach postępowania prowadzonego z urzędu, skarżący kasacyjnie nie byłby uprawniony do udziału w czynnościach jurysdykcyjnych w charakterze strony. Z uwagi na powyższe nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (zarzut 1) ani zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 7 k.p.a. (zarzut 2) – wniosek skarżącego kasacyjnie, jako wniosek podmiotu niebędącego stroną, nie dawał bowiem podstawy do oceny, czy zachodzi przyczyna wznowienia postępowania w postaci wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. (zarzut 3) zmierzający do zakwestionowania – z powołaniem się na kontrraport – ustaleń poczynionych na podstawie raportu przedłożonego w postępowaniu zwyczajnym. Zgodzić się należy z oceną organu, zaakceptowaną przez Sąd I instancji, że wspomniany kontrraport, sporządzony w styczniu 2023 roku (po wydaniu decyzji ostatecznej), na zlecenie innego podmiotu niż skarżący kasacyjnie, nie stanowi – w porównaniu z raportem, zaaprobowanym przez wyspecjalizowane organy współdziałające – równoważnego opracowania. W szczególności kontrraport ten nie daje podstaw do kwestionowania ustaleń relewantnych z punktu widzenia oceny legitymacji procesowej skarżącego kasacyjnie w odnośnym postępowaniu administracyjnym. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestnika o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w piśmie z dnia 7 stycznia 2025 r., nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ przepisy nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika.