III OZ 146/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 236/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2021 r., nr SKO-4220/56/2021 w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 27 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że we wniesionej skardze M. K. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc że: "przeciwna praktyka może sprawić, że w obrocie prawnym będą dwie różne decyzje albo toczyć będą się dwa postępowania z różnych podstaw prawnych". Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia) musi być w odpowiedni sposób uzasadniony. W szczególności nie spełnia funkcji uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego samo powołanie się na przesłankę ustawową niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem tego Sądu, wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji, skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek uzasadniających jej wstrzymanie, jak również w żaden sposób nie uprawdopodobnił, iż przesłanki te faktycznie występują. Brak należytego uzasadnienia wniosku uniemożliwia natomiast orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Ubocznie Sąd ten wyjaśnił, że skarżący domaga się wstrzymania wykonania decyzji o zmianie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, która nie jest decyzją posiadająca przymiot wykonalności i przez to nie powoduje powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony oraz nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. Dodał, że kwestie prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być przez Sąd przesądzane na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, podnosząc że w treści skargi zamieścił stosowne uzasadnienie, które w zażaleniu rozwinął o dodatkową argumentację. Nadto załączył zawiadomienie SKO w Bydgoszczy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Nowa Wieś Wielka z 4 stycznia 2021 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247) do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie. Z powyższego wynika, że strona powinna we wniosku przedstawić taką argumentację, która przekona, iż konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak uzasadnienia wniosku lub niewykazanie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi wystarczającą podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku. Zatem, żądając udzielenia ochrony tymczasowej, strona skarżąca powinna we wniosku wskazać, na której przesłance opiera swoje żądanie oraz je uzasadnić, a także w miarę potrzeby przedstawić stosowne dowody. Skarżący w swoim wniosku mógł więc odwołać się do konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub też załączyć nowe dowody na jego poparcie. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżący swojego wniosku w zasadzie nie uzasadnił. Lakoniczne i ogólne stwierdzenie, że "przeciwna praktyka może sprawić, że w obrocie prawnym będą dwie różne decyzje albo toczyć będą się dwa postępowania z różnych podstaw prawnych" nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. dla wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Prawidłowo zatem Sąd ten przyjął, że skarżący nie przedstawił jakichkolwiek konkretnych argumentów, odnoszących się do realiów niniejszej sprawy, a stanowiących o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący we wniosku powinien przedstawić na czym konkretnie polega niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Na skarżącym spoczywa obowiązek co najmniej uprawdopodobnienia w sposób rzetelny i jasny istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że na Sądzie pierwszej instancji nie spoczywał obowiązek wydania swoistego "orzeczenia wstępnego" i szukania argumentów i dowodów w aktach sprawy, a nawet w samej skardze, na poparcie wniosku złożonego przez stronę. Wniosek skarżącego powinien być uzasadniony oddzielnie lub bezpośrednimi, konkretnymi odniesieniami do treści skargi lub do akt sprawy. W zażaleniu skarżący rozwinął uzasadnienie swojego wniosku oraz załączył dokument, mający stanowić dowód na poparcie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Niemniej zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczenie dopiero w zażaleniu okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden ze środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis Nexis 2010, s. 212-213; postanowienia NSA z: 2 października 2014 r., II OZ 1009/14; 12 września 2014 r., II OZ 917/14; 23 czerwca 2014 r., II OZ 601/14; 10 października 2013 r., II OZ 862/13; 8 października 2013 r., I OZ 851/13; 21.3. 2013 r., II OZ 194/13; 10 listopada 2011 r., II OZ 1074/11 – orzeczenia dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX). W okolicznościach niniejszej sprawy za prawidłowe należy więc uznać rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Natomiast błędnie Sąd ten ubocznie wyjaśnił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie posiada przymiotu wykonalności i przez to nie powoduje powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony oraz nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu, sugerując że takiej decyzji nie można wstrzymać. Sąd ten pominął w swym wywodzie art. 86f ustawy z 3 października 2008 r. Ten fragment wywodu Sądu pierwszej instancji nie miał jednak wpływu na wynik przedmiotowej sprawy wpadkowej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.