III OZ 143/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 842/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 stycznia 2019 r., nr DSR-V-2.7025.368.2018 w sprawie ze skarg I. z siedzibą w W., B. z siedzibą w T., O. z siedzibą we W., E. z siedzibą w B., EN. z siedzibą w W., EK. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 marca 2022 r., nr DKO-420/819,844,1091,1209,1274,1275,1357/2021/km w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych i dokumentów potwierdzających inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 19 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 842/22, działając z wniosku E. S.A. z siedzibą w B., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 18 marca 2022 r., nr DKO-420/819,844,1091,1209,1274,1275,1357/2021/km oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 stycznia 2019 r., nr DSR-V-2.7025.368.2018 w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych i dokumentów potwierdzających inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych. W uzasadnieniu Sąd I. instancji wskazał, że w skardze E. S.A. z siedzibą w B., został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji, w którym argumentowano, że obowiązki jakie może nieść wykonanie zaskarżonej decyzji, a przez to decyzji organu I instancji, tj. obowiązek sporządzenia korekty sprawozdania odpadowego, jak i obowiązek zapłaty opłaty produktowej, który aktualizuje się wraz z unieważnieniem dokumentów DPO i DPR oraz ich egzekucja, może stanowić dla spółki znaczną szkodę majątkową, której skutków Skarżąca nie będzie mogła odwrócić. W ocenie Skarżącej oznaczać będzie to zakończenie działalności i likwidację przedsiębiorstwa. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I. instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarżąca spółka, mimo powołania się na wyrządzenie znacznej szkody majątkowej, co w konsekwencji może doprowadzić do likwidacji spółki, nie udokumentowała swojej sytuacji finansowej i nie przedłożyła dokumentów które uwiarygodniłyby sytuację strony skarżącej. Zdaniem Sądu I. instancji, nie zostały wskazane żadne konkretne okoliczności, świadczące o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji jest uzasadnione. Pismem, oznaczonym datą 3 października 2022 r. (data nadania w placówce pocztowej 4 października 2022 r.), Skarżąca wywiodła zażalenie na wskazane w sentencji rozstrzygnięcie Sądu I. instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż brak jest podstaw do wstrzymania wykonania przedmiotowych decyzji oraz naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy. Zdaniem Skarżącej spółki, WSA rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, winien wziąć pod uwagę nie tylko samą dotkliwość finansową dla Skarżącego, ale również rozpatrzyć wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji organów obu instancji w kontekście podnoszonego zarzutu przedawnienia zarówno obowiązku korekty sprawozdania za 2014 r. jak i obowiązku zapłaty w wyniku tej korekty opłaty produktowej, gdyż kwestii tej w ocenie Skarżącej nie można rozpatrywać niezależnie od rozpatrywania dotkliwości finansowej dla Spółki. Jednocześnie Skarżąca wskazała, że według jej wyliczeń opłata produktowa, jaką Spółka zobowiązana będzie uiścić w przypadku utrzymania w mocy decyzji organów obu instancji (i nie wstrzymania ich wykonalności) stanowi kwotę 33 445 740,00 zł. Kwota powyższa w świetle wyniku finansowego, w którym zysk netto za 2021 r. wyniósł 1 363 960,44 zł, jest kwotą kolosalną. Do zażalenia dołączono sprawozdanie finansowe spółki za 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem mimo błędnego w części uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), po przekazaniu skargi przez organ sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i nieuwzględnienie, że opłata produktowa może okazać się przedawniona, nie zasługiwał na uwzględnienie. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 stycznia 2019 r., nr DSR-V-2.7025.368.2018, Sąd I. instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, tzw. przedsądu, co oznacza, że zarzuty dotyczące przedawnienia, stanowiące zarzuty o materialnoprawnym charakterze, nie mogły zostać ocenione na tym etapie postępowania. Nie spornym jest, że potencjalna wadliwość aktu administracyjnego nie stanowi przesłanki uzasadniającej wstrzymanie jego wykonania przez sąd administracyjny. Potencjalna wadliwość stanowi jedynie ratio legis wprowadzenia wyjątku od braku suspensywności skargi sądowoadministracyjnej. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie ocenia czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku, w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Odnosząc się zaś do następstw o charakterze finansowym decyzji unieważniającej dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych i dokumenty potwierdzające inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, wyjaśnienia wymaga, że stosownie do treści art. 53 ust. 4b ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (aktualny t.j. Dz. U. 2023, poz. 160) wynikającym z mocy prawa następstwem unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów jest obowiązek złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja o unieważnieniu stała się ostateczna. Skorygowane sprawozdanie, nieuwzględniające pozbawionych bytu prawnego dokumentów, oznacza w praktyce obniżenie uzyskanych poziomów odzysku i recyklingu, co w konsekwencji może spowodować, że organizacja odzysku opakowań będzie obowiązana do wniesienia opłaty produktowej. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, w przypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacja odzysku opakowań, pomimo ciążącego obowiązku, nie wnieśli opłaty produktowej albo wnieśli opłatę niższą od należnej, marszałek województwa ustala, w drodze decyzji, wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej. Przenosząc przytoczone wyżej regulacje na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie przyjmuje, że decyzja w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych i dokumentów potwierdzających inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych nie posiada przymiotu wykonalności w tym znaczeniu, jakie przypisuje jej Skarżąca. Z powołanych przepisów ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi jednoznacznie bowiem wynika, że dopiero nieuiszczenie opłaty produktowej albo uiszczenie opłaty produktowej niższej od należnej, wiązać się będzie z autorytatywną konkretyzacją normy prawa materialnego za pomocą wydania przez organ administracji publicznej aktu administracyjnego i ustaleniem w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej. Ustalenie tejże wysokości zaległości, a tym samym realizacja normy prawa materialnego, odbywać się będzie w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Obowiązek złożenia korekty sprawozdania w razie unieważnienia dokumentów DPR i powstanie ewentualnego obowiązku uiszczenia opłaty produktowej wynika natomiast wprost z ustawy, a nie z decyzji o unieważnieniu dokumentów DPR i DPO. W tym stanie rzeczy, dopiero w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej Skarżąca będzie uprawniona do podnoszenia argumentów związanych z sytuacją finansową spółki w razie ewentualnego ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej. Ubocznie zaznaczyć należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczenie dopiero w zażaleniu okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I. instancji, co nastąpiło w niniejszej sprawie, nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.