III OZ 108/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SO/Po 16/23 w sprawie z wniosku A. A. o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w C. grzywny w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SO/Po 16/23 odrzucił wniosek A. A. (dalej także: wnioskodawca) o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w C. (dalej także jako: organ) grzywny w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wniosek A. A. o wymierzenie organowi grzywny w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę był już raz rozpoznany przez tutejszy Sąd, niemniej wydane uprzednio w tym przedmiocie postanowienie z dnia 23 sierpnia 2023 r. o sygn. akt II SO/Po 4/23 o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 złotych zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt III OZ 550/23, który przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu stwierdzając, że wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. podlega odrzuceniu wówczas, gdy występuje oczywisty brak właściwości sądu administracyjnego w rozpoznaniu pisma, którego przekazania domaga się wnioskodawca. Jednak w realiach niniejszej sprawy, w której niemożliwe było jednoznaczne ustalenie treści oraz przedmiotu skargi wnioskodawcy z uwagi na jej brak w aktach administracyjnych sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w pierwszej kolejności należało zobowiązać organ do nadesłania do Sądu oryginału lub odpisu pisma wnioskodawcy z dnia 22 czerwca 2022 r., co pozwoliłoby jednoznacznie ocenić jego charakter. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd I instancji ograniczył się do wezwania organu do wyjaśnienia, czy wnioskodawca w dniu 22 czerwca 2022 r. złożył w Prokuraturze w C. pismo zatytułowane jako skarga do sądu administracyjnego i wyłącznie na podstawie odpowiedzi organu z dnia 4 lipca 2023 r., w której poinformowano, że z systemu PROK-SYS wynika, że pismo wnioskodawcy z dnia 22 czerwca 2022 r. zostało złożone w Prokuraturze w dniu 23 czerwca 2022 r. i znajduje się w aktach sprawy [...], które z kolei zostały przesłane Prokuraturze Okręgowej w P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowił merytorycznie rozpoznać wniosek A. A. i orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 złotych, tylko na tej podstawie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2023 r. o sygn. akt II SO/Po 4/23 zostało wydane przedwcześnie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę podkreślił, że wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 190 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. wiąże Sąd I instancji ponownie rozpoznający wniosek A. A., a więc wiążący pozostaje wyrażony w ww. postanowieniu NSA pogląd, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga ta dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., a wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. podlega odrzuceniu wówczas, gdy brak właściwości sądu administracyjnego jest oczywisty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustalił, że pismo wnioskodawcy z dnia 22 czerwca 2022 r. wskazane jako skarga, która winna zostać przekazana przez organ do sądu administracyjnego, znajduje się w Sądzie Rejonowym w C. w aktach sprawy o sygnaturze [...] i wskutek uzyskania wglądu do akt tej sprawy i tym samym do pisma wnioskodawcy z dnia 22 czerwca 2022 r., Sąd I instancji zauważył, że pismo to zaadresowane do "Naczelnego Prokuratora w C." i zatytułowane jako "Skarga na prokuratora M. Z." dotyczy postanowienia z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt [...] i zawiera zarzuty naruszenia art. 7 i art. 168 Kodeksu postępowania karnego, a także braku bezstronności Prokuratora oraz stanowi polemikę ze stanowiskiem Prokuratora wyrażonym w prowadzonym przez niego postępowaniu. Jak zauważył Sąd I instancji, A. A. wnosi w tym piśmie o ukaranie prokuratora M. Z. oraz o wyłączenie go od rozstrzygania spraw wnioskodawcy w przyszłości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji wyjaśnił, że sądy administracyjne nie nadzorują organów prokuratury w zakresie prowadzonych w sprawach indywidualnych postępowań sprawdzających i przygotowawczych, jak i czynności, jakie wykonują w ramach i w związku z tymi postępowaniami. Funkcja powyższa jest realizowana w oparciu o nadzór instancyjny przewidziany stosownymi przepisami postępowania karnego. Wszelkie zatem aspekty tego postępowania, zarówno w fazie postępowania sądowego, jak i postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuratora reguluje Kodeks postępowania karnego, a kontrola prawidłowości podejmowanych w tym zakresie działań wykracza poza zakres kognicji sądu administracyjnego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działalność właściwych organów w zakresie prowadzenia postępowań karnych nie należy bowiem do administracji publicznej w rozumieniu przepisów p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że pismo wnioskodawcy z dnia 22 czerwca 2022 r. dotyczy postanowienia Prokuratury Rejonowej w C. z dnia 21 lipca 2021 r. o sygn. [...] wydanego na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania karnego o odmowie wszczęcia dochodzenia, a zatem dotyczy ono czynności podejmowanej przez Prokuratora w związku z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa. Z kolei ocena prawidłowości prowadzenia postępowania przygotowawczego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania karnego nie została ujęta w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a., jak też nie została objęta kognicją sądu administracyjnego w żadnej ustawie szczególnej (art. 3 § 3 p.p.s.a.), a to oznacza – w ocenie Sądu I instancji, iż nie podlega ona kontroli sądu administracyjnego. Skoro zatem wskazane przez wnioskodawcę jako skarga pismo z dnia 22 czerwca 2022 r. nie może zostać uznane za skargę podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny, bo dotyczy czynności podejmowanych przez prokuratora w postępowaniu karnym, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za niedopuszczalny uznał także wniosek o wymierzenie grzywny za jego nieprzekazanie do sądu administracyjnego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia wnioskodawcy, w którym wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 złotych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone choćby w części i zwolnienie wnioskodawcy od kosztów niniejszego zażalenia oraz nieobciążanie go kosztami postępowania zażaleniowego, A. A. rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a., przez błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że A. A. nie złożył skargi podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia postanowienia przez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze i w dalszych pismach procesowych pełnomocnika; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 227 k.p.a. w związku z art. 221 § 1 k.p.a. w związku z art. 63 Konstytucji RP, przez jego niewłaściwe zastosowanie i brak zagwarantowania wnioskodawcy prawa do złożenia skargi w przypadku, gdy sprawa wnioskodawcy kwalifikuje się jako nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy i naruszenie praworządności. W uzasadnieniu zażalenia wnioskodawca podniósł przede wszystkim, że zasadny jest jego zdaniem pogląd, zgodnie z którym odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. możliwe jest tylko wówczas, gdy nie doprowadzi to do naruszenia prawa skarżącego do rozpoznania sprawy sądowej. Z tego względu jakiekolwiek wątpliwości co do dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego powinny przemawiać za koniecznością wymierzenia organowi grzywny oraz dokonania oceny tejże skargi na podstawie przekazanych przez organ akt sprawy. Jak zaznaczył wnioskodawca, pogląd ten został pierwotnie wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i w ocenie wnioskodawcy nadal pozostaje aktualny. Wnioskodawca podkreślił, że popiera także stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w pierwotnie wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2023 r., zgodnie z którym należy odróżnić etap orzekania przez sąd co do dopuszczalności samej skargi od orzekania w przedmiocie wniosku o wymierzenie organowi grzywny i nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, bo sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia tego organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. W ocenie wnioskodawcy, nawet jeżeli uznać za Prokuraturą, że "nie sposób przyjąć, aby jakikolwiek jego element wskazywał, że stanowi ono skargę pozostającą w kognicji sądu administracyjnego", to w ślad za orzecznictwem należy wskazać, że w tej sytuacji Prokuratura nie powinna odmówić przekazania skargi wraz z aktami, ponieważ organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, nie jest właściwy do dokonania oceny w przedmiocie dopuszczalności wniesionej skargi (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt III OZ 216/23 i z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OZ 300/23). Wnioskodawca zarzucił, że Sąd I instancji zdaje się nie zauważać, że pierwotna skarga złożona przez wnioskodawcę wyczerpywała znamiona określone w art. 227 k.p.a., a więc nie ma znaczenia czy "ocena prawidłowości prowadzenia postępowania przygotowawczego przewidziana przepisami Kodeksu postępowania karnego" została ujęta w przytoczonym przez WSA art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., skoro skarga w istocie dotyczyła nienależytego wykonywania zadań przez Prokuratora i naruszenie przez niego praworządności i interesu wnioskodawcy. Ponadto A. A. podniósł, że nie ma obowiązku biegłego rozeznania w przepisach k.p.k. i k.p.a., jak i posiadania wystarczającej wiedzy w zakresie prawidłowego tytułowania, czy oznaczenia pisma. Wnioskodawca dodał także, że jego zdaniem w razie wątpliwości co do treści złożonego przez niego pisma, organ mógł wezwać do doprecyzowania sformułowanych w nim żądań i wniosków, czego jednak w sprawie nie uczyniono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Jak już jednak wskazywano w toku niniejszego postępowania, wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. podlega odrzuceniu wówczas, gdy pismo, za którego nieprzekazanie do sądu administracyjnego wnioskodawca domaga się wymierzenia grzywny, nie mieści się w katalogu spraw mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, przy czym brak właściwości sądu administracyjnego musi być – co należy podkreślić w realiach niniejszej sprawy – oczywisty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sposób precyzyjny zastosował się do zaleceń wyrażonych w wydanym w przedmiotowej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt III OZ 550/23, na mocy których został zobowiązany do wezwania organu do nadesłania do Sądu oryginału lub odpisu pisma wnioskodawcy z dnia 22 czerwca 2022 r., tak aby możliwe było dokonanie przez Sąd I instancji jednoznacznej oceny charakteru wniesionego przez A. A. w dniu 22 czerwca 2022 r. pisma. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i zapoznał się z aktami sprawy o sygn. [...], w tym także z oryginałem pisma wnioskodawcy z dnia 22 czerwca 2022 r., którego potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia została zresztą dodana do akt niniejszej sprawy. W związku z tym możliwe było ustalenie treści oraz przedmiotu skargi wnioskodawcy, a także dokonanie oceny w zakresie ewentualnej oczywistej niedopuszczalności wniesienia tego pisma jako skargi do sądu administracyjnego. Dlatego biorąc pod uwagę to, że pismo A. A. z dnia 22 czerwca 2022 r., które wnioskodawca wskazał jako skargę, która winna zostać przekazana przez organ do sądu administracyjnego, zostało zaadresowane do "Naczelnego Prokuratora C.", nie zaś do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz zatytułowane jako "Skarga na prokuratora M. Z." i dotyczyło przy tym czynności podejmowanych przez prokuratora, tj. oceny prawidłowości prowadzenia postępowania przygotowawczego, a na jego podstawie zarzucono organowi naruszenie między innymi art. 7 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 47), dalej: k.p.k., oraz brak bezstronności prokuratora i wniesiono jednocześnie o jego ukaranie oraz wyłączenie od rozstrzygania spraw wnioskodawcy w przyszłości na podstawie art. 47 § 1 k.p.k., uznać należało, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że pismo wnioskodawcy z dnia 22 czerwca 2022 r. w sposób oczywisty nie podlega kontroli sądu administracyjnego i z tego powodu czyni niedopuszczalnym również wniosek o wymierzenie grzywny organowi za jego nieprzekazanie do sądu administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że odrzucenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. możliwe jest tylko wówczas, gdy nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do niedopuszczalności wniesienia pisma, którego przekazania domaga się wnioskodawca, jako skargi do sądu administracyjnego. Jakiekolwiek wątpliwości co do dopuszczalności kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie rozpoznania tego pisma powinny przemawiać za koniecznością merytorycznego rozpoznania takiego wniosku. Mając powyższe na uwadze, w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SO/Po 16/23 o odrzuceniu wniosku A. A. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie do Sądu pisma wnioskodawcy z dnia 22 czerwca 2022 r. uznać należało za prawidłowe, a Sąd I instancji, wbrew zarzutom z zażalenia, rozpoznając sprawę w tak ustalonym stanie faktycznym, dokonał prawidłowej wykładni art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Bez znaczenia pozostają także argumenty wnioskodawcy dotyczące rzekomego wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z uwagi na nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, bowiem brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów i argumentów stron i skoncentrowanie się – tak jak w niniejszej sprawie – tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile kwestie te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika wnioskodawcy o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w niniejszym postanowieniu o przyznaniu pełnomocnikowi wnioskodawcy wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a., a zatem w celu uzyskania wynagrodzenia pełnomocnik wnioskodawcy powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stosowny wniosek w tym przedmiocie.