III OW 87/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Bojadła z [...] marca 2021 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Bojadła a Lubuskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Zielonej Górze przez wskazanie organu właściwego w sprawie kary pieniężnej za usunięcie drzew postanawia: wskazać Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 9 marca 2021 r. Wójt Gmina Bojadła wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze jako organu właściwego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew rosnących na terenie założenia pałacowo-parkowego wpisanego do rejestru zabytków. W uzasadnieniu Wójt Gminy Bojadła wskazał, że 10 marca 2020 r. wpłynął do niego wniosek Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z usunięciem 48 szt. drzew bez wymaganego zezwolenia, rosnących na dz. nr 1099 - obręb Klenica, stanowiącej założenie pałacowo-parkowe wpisane do rejestru zabytków Województwa Lubuskiego pod nr [...] i [...]. W ocenie Wójta Gminy Bojadła, z uwagi na przedmiot sprawy, podstawą ustalenia właściwości organu jest charakter zieleni tj. czy jest to tylko zieleń na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków – wówczas zastosowanie ma ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 282). Natomiast jeżeli jest to wpisany do rejestru park, ogród lub inna forma zaprojektowanej zieleni, wówczas zastosowanie ma ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282). Z wniosku wynikało, że drzewa usunięto z parku wpisanego do rejestru zabytków decyzją z 3 sierpnia 1981 r., wchodzącego w skład założenia pałacowo-parkowego wpisanego do rejestru zabytków decyzja z 9 czerwca 1992 r. Wpis obejmuje "park krajobrazowy o zróżnicowanym drzewostanie i czytelnym układzie kompozycyjnym, który podkreślają aleje, polany i układ wodny składający się z trzech zbiorników wodnych połączonych kanałami". W związku z powyższym do usunięcia drzew na tej nieruchomości stanowiącej zieleń wpisaną do rejestru zabytków jako park, ogród lub inna forma zaprojektowanej zieleni, zastosowanie ma art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także art. 107d tej ustawy. Wójt Gminy Bojadła wyjaśnił, że w stanie prawnym obowiązującym od 18 stycznia 2018 r. nie funkcjonują już dwa systemy uzyskania decyzji administracyjnych uprawniających posiadacza nieruchomości do dokonywania cięć w drzewostanie. Z woli ustawodawcy w gestii konserwatora zabytków pozostawiono zarówno pozwolenie na wycięcie drzewa z obszaru objętego ochroną konserwatorską na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz pozwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części o szczególnym charakterze tj. będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Służyła temu zmiana art. 83 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Wójta Gminy Bojadły, zmiany legislacyjne wprowadziły jednoznaczny rozdział kompetencji pomiędzy wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta, a organem ochrony konserwatorskiej w zakresie wydawania zezwoleń na wycinkę drzew (art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Wójt Gminy Bojadła, podkreślił, że Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków jest zobowiązany do wydania pozwolenia na usunięcie drzew z obszaru podlegającego ochronie podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i zezwolenia na podstawie art. 83 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W konsekwencji powinien nałożyć administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 107d ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie wniosku, ponieważ przedmiotem wniosku Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 6 marca 2020 r. nie było prowadzenie postępowania w oparciu o art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Ramy prawne zaistniałego tej w sprawie sporu kompetencyjnego zakreślają przepisy prawa, które potencjalnie mogą stanowić podstawę do określenia właściwości organów administracji w sprawie nałożenia (administracyjnej) kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia (pozwolenia). Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 3/15, wyjaśniono, że zgodnie z powołanym przepisem organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest wojewódzki konserwator zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Z kolei stosownie do art. 107d ust. 1 powołanej ustawy, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł, zaś w myśl art. 107d ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, karę pieniężną, o której mowa m.in. w art. 107d ust. 1 cyt. ustawy, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia. Z cytowanych przepisów, w szczególności z art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wynika, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez pozwolenia jedynie wówczas, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, czyli kary wymierzanej za usunięcie drzew bez zezwolenia wymaganego stosownie do art. 83a ust. 1 powołanej ustawy. Wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie wymierzenia tej administracyjnej kary pieniężnej także wtedy, gdy był na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że art. 107d ust. 1 i 5 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinien być rozumiany w ten sposób, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia na podstawie art. 107d ust. 1 powołanej ustawy, jedynie wtedy, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Mając na uwadze wskazany sposób wykładni przepisów prawa wskazać należy, że w toku sporu kompetencyjnego podnoszono, że drzewa usunięto z parku wpisanego do rejestru zabytków decyzją z 3 sierpnia 1981 r., wchodzącego w skład założenia pałacowo-parkowego wpisanego do rejestru zabytków (decyzja z 9 czerwca 1992 r.). Oznacza to, że organem właściwym w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Zielonej Górze. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.