III OW 78/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincecniak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa M. a Starostą S. przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia wskazać Starostę S. jako organ właściwy w sprawie.

W piśmie z 19 września 2025 Marszałek Województwa M. (dalej: "Marszałek") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Starostą S. (dalej "Starosta") przez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpoznania sprawy o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Wnioskiem z 4 maja 2025 r. I. s.j. z siedzibą w S. wystąpiła do Starosty o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji zlokalizowanej na części działki nr ew. [...] obręb [...], gm. R. Zgodnie z informacjami podanymi we wniosku Spółka prowadzi działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów w oparciu o decyzję Starosty z 21 sierpnia 2015 r. zmienioną (dostosowaną) decyzją Starosty z 3 marca 2022 r. z terminem obowiązywania do 20 sierpnia 2025 r. Przedmiotowy wniosek został złożony w związku z kończącym się okresem obowiązywania ww. decyzji (art. 226a, ust. 1 ustawy o odpadach). W obowiązującej decyzji określono roczną moc przerobową instalacji wynoszącą 1 800 Mg/rok i zakwalifikowano przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 80 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że Starosta przy piśmie z 13 sierpnia 2025 r. przekazał wniosek Spółki Marszałkowi zgodnie z właściwością, w oparciu o przepis § 2 ust. 1 pkt. 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) stanowiący, iż do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się w szczególności instalacje do przetwarzania, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1361). Przekazując pismo Starosta zaznaczył, że wnioskujący o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów posiada instalację do przetwarzania, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, mogącą przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę. Moc przerobowa instalacji przekracza wskazany w rozporządzeniu próg i wynosi 700 kg/h, co daje 16,8 t na dobę i czyni ją instalacją należącą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Marszałka, Starosta nieprawidłowo określił moc przerobową instalacji do przetwarzania odpadów. Ilość odpadów przewidzianych do przetwarzania na dobę to wartość, którą można otrzymać po podzieleniu wskazanej przez stronę łącznej ilości odpadów przewidzianych do przetworzenia w ciągu roku przez ilość dni w roku. W przedmiotowej sprawie, po wykonaniu takiego działania, otrzymujemy wartość ok. 4,93 Mg/dobę, co jest wartością mniejszą niż 10 t na dobę. Jednocześnie Spółka dołączyła do wniosku decyzję Wójta Gminy R. z 12 maja 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz części innego budynku gospodarczego (przyziemia) na obiekty związane z prowadzeniem przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne wraz z wykonaniem niezbędnej infrastruktury, na działce nr ew. [...], obręb [...], gm. R., w której określono że ilość przetwarzanych odpadów wyniesie około 1 800 Mg/rok. Zgodnie z uzasadnieniem ww. decyzji rodzaj, parametry techniczne oraz zasięg potencjalnego oddziaływania na środowisko w przedmiotowej inwestycji zaliczają ją do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 80 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.). Zatem Spółka posiada ostateczną decyzję Wójta Gminy R. z dnia 12 maja 2015 r., znak: RGK.6220.1.10.2015, z której wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz prowadzi działalność w oparciu o ww. decyzję Starosty, w której określono moc przerobową instalacji wynoszącą 1 800 Mg/rok i zakwalifikowano jako instalację mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o wskazanie Marszałka jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że Spółka posiada instalację do przetwarzania, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, mogącą przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę. Moc przerobowa wnioskowanej instalacji przekracza wskazany w rozporządzeniu próg i wynosi 700 kg/h, co daje 16,8 t na dobę i czyni ją instalacją należącą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioskodawca na prośbę organu przesłał drogą elektroniczną skan specyfikacji instalacji, z której wynika powyższe. Starosta zaznaczył, że z punktu widzenia kwalifikacji instalacji (pod kątem przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) nie decyduje zakładana, faktyczna ilość przetwarzanych odpadów, ale ilość odpadów, jakie może przyjąć instalacja Jeżeli zatem instalacja do przetwarzania odpadów może (choćby potencjalnie) przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę, wówczas co do zasady będzie stanowiła przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Starosty, decyzja środowiskowa wydana przez Wójta Gminy R.z 12 maja 2015 r., znak RGK.6220.1.10.2015 nie jest zgodna ze stanem rzeczywistym. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Wobec powyższego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25000 Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. W pozostałych przypadkach organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach), przy czym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach). W tej sprawie zasadnicze znaczenie ma jednak, że inwestor uzyskał ostateczną decyzję przez Wójta Gminy R. z 12 maja 2015 r., znak RGK.6220.1.10.2015 z której wynika, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast stanowisko Starosty opiera się w istocie na kwestionowaniu zgodności z prawem ostatecznej decyzji Wójta z 12 maja 2015 r., która pozostaje w obrocie prawnym. Brak jest zatem podstaw prawnych do kwestionowania tej kwalifikacji przez Starosty na etapie wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, ponieważ zezwolenie to musi być zgodne z wydaną decyzją środowiskową. Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy. W art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej wskazano między innymi, że zezwolenie na przetwarzanie odpadów, musi zostać poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli którykolwiek z organów pozostających w sporze kwestionuje rozstrzygnięcie i ustalenia decyzji środowiskowej, to jest uprawniony do wystąpienia do właściwego organu w przewidzianym do tego trybie o usunięcie ewentualnych uchybień. Dopóki jednak w obrocie prawnym pozostaje decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, to jest wiążąca dla organu wydającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów, a więc także w zakresie kwalifikacji prawnej planowanego do realizacji przedsięwzięcia. W tej sprawie oznacza to, że organem właściwym w sprawie jest Starosta stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.