III OW 76/25

Dnia 5 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Łaskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Łaskim a Marszałkiem Województwa Łódzkiego przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w sprawie cofnięcia spółce [...] Sp. z o. o. Sp. k. zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie nieruchomości położonej w miejscowości [...], dz. ew. nr [...] (po poddziale dz. ew. nr [...]), [...], obręb [...], gm. [...], pow. [...], woj. łódzkie postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z 12 września 2025 r. Starosta Łaski (dalej: "Starosta") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą a Marszałkiem Województwa Łódzkiego (dalej: "Marszałek") poprzez wskazanie Marszałka jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie cofnięcia spółce [...] Sp. z o. o. Sp. k. (dalej: "Spółka") zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie nieruchomości położonej w miejscowości [...], dz. ew. nr [...] (po poddziale dz. ew. nr [...]), [...], [...], gm. [...], pow. [...], woj. łódzkie udzielonego decyzją Starosty z 21 września 2017 r., znak: EZ.6233.4.2017, zmienionego decyzją Starosty z 27 października 2017 r., znak: EZ.6233.10.2017 oraz decyzją Starosty z 14 czerwca 2018 r., znak: EZ.6233.5.2018. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że decyzją z 21 września 2017 r. zmienioną decyzją z 27 października 2017 r. oraz decyzją z 14 czerwca 2018 r. wydał zezwolenie na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne Spółce. Starosta podał, że w związku z koniecznością dostosowania się do wymogów prawnych narzuconych ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm., dalej: "ustawa o zmianie ustawy o odpadach") Spółka wystąpiła z wnioskiem do Marszałka o zmianę decyzji Starosty z 21 września 2017 r., zmienionej decyzją Starosty z 27 października 2017 r. oraz decyzją Starosty z 14 czerwca 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie nieruchomości położonej w miejscowości [...], dz. ew. nr [...] (po poddziale dz. ew. nr [...]), [...], [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...]. Starosta wskazał, że zmiana obejmowała swoim zakresem dostosowanie posiadanego zezwolenia do wymagań, o których mowa w art. 14 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, a także zmianę numeru działki, która wynikała z podziału geodezyjnego działki ew. nr [...], na działki nr [...] i [...], a teren objęty działalnością znajduje się obecnie na działce ew. nr [...]. Starosta podniósł, że z treści wniosku wynika, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów przewidzianych do magazynowania w okresie roku przekracza 3000 Mg. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej: "u.o.o.") organem właściwym do udzielenia w takim przypadku zezwolenia na zbieranie odpadów lub jego zmiany jest marszałek województwa. Starosta Łaski podkreślił, że Marszałek decyzją z 26 lutego 2025 r. znak: KLSV.7244.32.2024.MK odmówił Spółce zmiany decyzji Starosty z 21 września 2017 r., zmienionej decyzją Starosty z 27 października 2017 r. oraz decyzją Starosty z 14 czerwca 2018 r. w sprawie udzielonego zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Marszałek pismem z 8 kwietnia 2025 r., znak: KLSV.7244.32.2024.MK przekazał do Starosty ww. decyzję, celem podjęcia właściwych czynności wobec ww. podmiotu. W związku z uzyskaniem informacji, że ww. decyzja Marszała jest ostateczna, Starosta pismem z 21 sierpnia 2025 r., znak: EZ.623 2.2.2025 wystąpił do Marszałka o udzielenie informacji czy podjął postępowanie w sprawie cofnięcia Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne udzielonego ww. decyzjami Starosty. Starosta wskazał, że art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o.o., określa właściwość marszałka województwa do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Starosta stwierdził, że kompetencja do wydania zezwolenia oznacza również kompetencję do zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności oraz stwierdzenia wygaśnięcia tego rodzaju decyzji (por. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OW 92/21). Marszałek pismem z 25 sierpnia 2025 r., znak: KLSV.7244.32.2024.MK poinformował, iż nie podjął postępowania w sprawie cofnięcia Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów na wskazanym terenie, wskazując, że skoro odmówił zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, to nigdy nie wszedł kompetencje do wydania decyzji w tym przedmiocie. Starosta stwierdził, że brzmienie art. 15 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach stanowiące, że ustawodawca posłużył się sformułowaniem "w sprawach dotyczących zezwoleń", a nie "w sprawach dotyczących wydania zezwoleń" potwierdza, że właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o.o. nie sprowadza się wyłącznie do wydawania zezwoleń, ale również do spraw dotyczących tych zezwoleń - zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rodzaju decyzji, a także do wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu egzekucję obowiązków, o których stanowi art. 47 ust. 5 u. o.o. (por. postanowienie NSA z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt III OW 126/23). W związku z powyższym Starosta stwierdził, że nie jest organem właściwym do cofnięcia Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie nieruchomości położonej w miejscowości [...], na dz. ew. [...] (po podziale dz. ew. nr [...]), udzielonego decyzją Starosty z 21 września 2017 r. zmienionego decyzją Starosty z 27 października 2017 r., oraz decyzją Starosty z 14 czerwca 2018 r. W odpowiedzi na wniosek Marszałek wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie. Marszałek wskazał, że na obecną chwilę w obiegu prawnym pozostaje zezwolenie na zbieranie odpadów wydane przez Starostę oraz decyzja odmawiająca zmiany powyższego zezwolenia, wydana przez Marszałka. Stwierdził, że z zezwolenia na zbieranie odpadów wydanego przez Starostę w niniejszej sprawie nie wynika, jaka maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów będzie zbierana w ciągu roku (na dzień wydania tej decyzji nie było takiego prawnego wymogu), a zatem brak jest podstaw do uznania, że Marszałek jest właściwy w sprawie. W związku z powyższym Marszałek stwierdził, że skoro decyzja Starosty z 21 września 2017 r. na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie nieruchomości położonej w miejscowości [...], na działce nr ewid. [...], pozostaje w obrocie prawnym i jest ostateczna, a zatem jest wiążąca dla organów orzekających w sprawie, to należy przyjąć, że organem właściwym do cofnięcia tej decyzji jest organ, który tę decyzję wydał, czyli Starosta, na podstawie art. 41 ust 3 pkt 2 u.o.o. Marszałek wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o zmianie ustawy o odpadach jeżeli właściwy organ odmówi zmiany decyzji, o której mowa w ust. 1, na podstawie art. 41 a ust. 4a lub art. 46 ust. 1-1f ustawy zmienianej w art. 1, właściwy organ cofa decyzję, o której mowa w ust. 1. Marszałek zwrócił uwagę, że w powyższym przepisie nie wskazano, że jest to ten sam organ, który odmówił zmiany decyzji. W związku z powyższym Marszałek stwierdził, że nie jest organem właściwym do cofnięcia decyzji Starosty, gdyż organem właściwym do cofnięcia wydanej przez siebie decyzji pozostaje Starosta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przepis art. 15 § 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Spór kompetencyjny (lub o właściwość) ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Tak więc spór kompetencyjny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi mieć charakter konkretny, dotyczący określonej sprawy administracyjnej, ponadto musi być aktualny (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OW 95/11 oraz z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II GW 7/11). Spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest NSA na podstawie art. 4 p.p.s.a. oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. Spór o właściwość (lub spór kompetencyjny), może być sporem negatywnym, kiedy żaden z organów pozostających w sporze nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, lub sporem pozytywnym, kiedy oba organu uznają, że są właściwe w sprawie. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość w niniejszej sprawie wymaga na wstępie pewnego uporządkowania stanu prawnego w odniesieniu do stanów faktycznych, w których nastąpiło wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. W obecnie obowiązującym stanie prawnym regulacja wynikająca z art. 47 ust. 8 u.o.o. w związku z art. 47 ust. 3 i ust. 5 u.o.o. stanowi, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (dalej: "ustawa szkodowa"), w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa. Wygaśnięcie decyzji następuje w takim przypadku z mocy prawa i nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja, a więc brak jest terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązki, o których stanowi art. 47 ust. 5 u.o.o. i który jest wyznaczany w decyzji o cofnięciu zezwolenia. Stąd też doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) u.o.o., marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Podkreślenia wymaga, mając na uwadze brzmienie art. 15 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, że ustawodawca posłużył się sformułowaniem "w sprawach dotyczących zezwoleń" a nie "w sprawach dotyczących wydania zezwoleń", co potwierdza, że właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) u.o.o. nie sprowadza się wyłącznie do wydawania zezwoleń, ale również do spraw dotyczących tych zezwoleń - zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rodzaju decyzji, a także do wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu egzekucję obowiązków, o których stanowi art. 47 ust. 5 u.o.o. Należy zgodzić się ze Starostą, że w przypadku ustalania właściwości dla spraw związanych z decyzjami wydanymi na mocy wcześniej obowiązujących przepisów, które to sprawy wymagają podejmowania dalszych działań w oparciu o obowiązujący stan prawny, kluczowe znaczenie ma stan faktyczny sprawy, gdyż pozwala on ustalić ilość zmagazynowanych odpadów, a to właśnie ilość odpadów stanowi o tym, który organ jest właściwy do podjęcia działań wobec posiadacza odpadów, a jeżeli zajdzie taka konieczność – również do egzekucji określonych obowiązków (por. postanowienia NSA z 29 marca 2022 r., sygn. akt OW 91/21, z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt 92/21, z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt 183/21, z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt 185/21, z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt 189/21). Należy mieć jednak na uwadze, że obowiązek wskazania we wniosku o wydanie zezwolenia maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku, również został wprowadzony na mocy przepisów ustawy o zmianie ustawy o odpadach (zob. art. 1 pkt 6 lit. a). W rozpoznawanej sprawie, Starosta we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podał, że z treści wniosku o wydanie Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne wynika, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów przewidzianych do magazynowania w okresie roku przekracza 3000 Mg. Szacunki te są kwestionowane przez Marszałka, który w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stwierdził, że z zezwolenia na zbieranie odpadów wydanego przez Starostę nie wynika, jaka maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów będzie zbierana w ciągu roku, gdyż na dzień wydania tej decyzji nie było takiego prawnego wymogu. W związku z powyższym, w ocenie NSA o ile prawidłowe jest stanowisko Starosty, że w obecnym stanie prawnym zastosowanie dla ustalenia wierzyciela może mieć art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o.o., o tyle akta niniejszej sprawy nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy przesłanka właściwości Marszałka została w tej sprawie spełniona. W konsekwencji w tej sprawie brak jest jednoznacznych podstaw do ustalenia właściwości Marszałka, ponieważ brak jest jednoznacznych danych w zakresie masy odpadów magazynowanych w ciągu roku. W tym zakresie i na tym etapie postępowania spór między organami nie jest sporem co do prawa, ale wyłącznie sporem co do faktów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując spór o właściwość nie prowadzi postępowania dowodowego i nie ustala stanu faktycznego sprawy, ponieważ obowiązki w tym zakresie należą do organów pozostających w sporze. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość możliwe jest jedynie w precyzyjnie i jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym sprawy, ponieważ spór o właściwość jest sporem wyłącznie co do prawa, a nie co do faktów, tym bardziej niejednoznacznie ustalonych. Nie można mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa (por. postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OW 187/12). W związku z tym wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał oddaleniu. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., a także w związku z art. 4 p.p.s.a. i art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.