III OW 73/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą M. a Marszałkiem Województwa M. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego postanawia: wskazać Marszałka Województwa M., jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z [...] lutego 2023 r. Starosta M. (dalej: "Starosta") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Marszałkiem Województwa M. (dalej: "Marszałek") poprzez wskazanie Marszałka jako organu właściwego do wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Z uzasadnienia wniosku oraz załączonych do niego dokumentów wynika, że pismem z [...] stycznia 2022 roku nr [...] Wicemarszałek Województwa Małopolskiego zwrócił się do Starosty o wydanie decyzji zobowiązującej Główną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w K. (dalej: "GDDKiA") do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla odcinka drogi krajowej nr [...] M./Obwodnica, kilometraż od 697+845, celem umożliwienia realizacji przyjętego przez Sejmik Województwa M. zadania, dotyczącego ustanowienia obszaru ograniczonego oddziaływania. W odpowiedzi skierowanej do Wicemarszałka Województwa M., Starosta pismem z [...] czerwca 2022 roku, nr [...] wyjaśnił, że odcinek drogi krajowej nr [...] M./Obwodnica, kilometraż od 697+845 jest drogą klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP), posiadającą cztery pasy ruchu i liczy 24,6 km. Jest również fragmentem dłuższego odcinka drogi krajowej nr [...] posiadającego tę samą klasę i cztery pasy ruchu. Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa") oraz § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz. 1839 ze zm., dalej: "rozporządzenie RM") drogi inne niż autostrady i drogi ekspresowe, nie mniej niż o czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku, zostały zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta uznał, że w takim układzie kompetencja do wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia raportu ekologicznego w trybie art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2021 r. poz. 1973 ze zm.; dalej: "p.o.ś.") należy do Marszałka. Podał, że stosownie do postanowień art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś. marszałek województwa jest właściwy w spawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej. Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] skierowanym do Starosty, Wicemarszałek Województwa M. ponowił wniosek o wydanie decyzji zobowiązującej GDDKiA do sporządzenia i przedłożenia raportu ekologicznego. W ocenie Marszałka to Starosta jest organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 237 p.o.ś. niezależnie od charakteru przedsięwzięcia, w tym i wobec przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 4 p.o.ś. Marszałek posiada kompetencję do wydania decyzji w trybie art. 237 p.o.ś. wyłącznie w zakresie dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe, usytuowanych w miastach na prawach powiatu. Odcinek drogi krajowej, którego dotyczy sprawa znajduje się na terenie gminy (w ciągu drogi [...]), a zatem właściwy w sprawie jest Starosta. W skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i powielił argumentację prezentowaną w toku wymiany korespondencji z Marszałkiem. W odpowiedzi na wniosek Marszałek wniósł o wskazanie Starosty, jako organu właściwego w sprawie objętej sporem. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko argumentując, że przepis art. 378 ust. 1 p.o.ś. ma charakter zamknięty. W ocenie Marszałka, Starosta jest właściwy do wydania każdej decyzji w trybie art. 237 p.o.ś. Stosownie do treści art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś. Marszałek jest właściwy w sprawach przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ale z wyłączeniem spraw w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia raportu ekologicznego – art. 237 p.o.ś. – albowiem te, na mocy art. 378 ust. 1 p.o.ś. zostały zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Starosty. Zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 4 p.o.ś. Marszałek posiada kompetencję do wydania decyzji w trybie art. 237 p.o.ś., jednakże tylko w zakresie dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe, usytuowanych w miastach na prawach powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W przedmiotowej sprawie zachodzi pierwszy z tych przypadków. Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm.) spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego - co do reguły - rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie chodzi o ustalenie właściwego organu do wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego w myśl art. 237 p.o.ś. Stosownie do treści cyt. przepisu "W razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego". Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje zatem sytuację, jaka wystąpiła w przedmiotowej sprawie, albowiem spór ten zaistniał pomiędzy Starostą a Marszałkiem Województwa i odnosi się do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednostek samorządu terytorialnego jednocześnie uznają się za niewłaściwe w sprawie (spór negatywny). Zarazem organy te - w przypadku wydawania przezeń decyzji na podstawie przepisów p.o.ś. - nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, albowiem organem wyższego stopnia wobec Marszałka będzie minister właściwy do spraw środowiska (art. 377a p.o.ś.), który zarazem nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty. Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 cyt. ustawy, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem sporu jest kompetencja do załatwienia sprawy dotyczącej wydania ewentualnej decyzji odnośnie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego na podstawie art. 237 p.o.ś. Zgodnie z postanowieniami art. 378 ust. 1 p.o.ś. co do zasady organem ochrony środowiska właściwym w sprawach określonych w tej ustawie i enumeratywnie wymienionych w treści tego przepisu, w tym obejmujących kompetencję z art. 237, jest starosta. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 30 października 2018 r., II OW 109/18 oraz z 28 lutego 2020 r. II OW 168/19, analiza systematyki i treści art. 378 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że art. 378 ust. 1 p.o.ś. nie jest normą o charakterze zamkniętym. Norma ta wyraża zasadę (dotyczącą właściwości starosty), a normy wynikające z dalszych jednostek redakcyjnych art. 378 stanowią wyjątki (lex specialis) od tej zasady. Oznacza to, że norma z art. 378 ust. 1 p.o.ś. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy odmienna regulacja nie będzie wynikać z art. 378 ust. 2-3 tej ustawy. Jeżeli zatem przedmiotem decyzji ma być jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 378 ust. 1 p.o.ś., ale w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to w takim przypadku organem właściwym będzie marszałek województwa, a nie starosta. Pogląd ten w całości podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. Między organami nie ma sporu, że odcinek drogi krajowej nr [...] M./Obwodnica, kilometraż od 697+845 jest drogą klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP), posiada cztery pasy ruchu i liczy 24,6 km. Stosownie do postanowień § 2 pkt ust. 1 pkt 32 rozporządzenia RM jest więc przedsięwzięciem kwalifikowanym, jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W takim skonfigurowaniu, stosownie do treści art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś., organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 237 p.o.ś. jest marszałek województwa. Powoływana przez Marszałka treść art. 378 ust. 2a pkt 4 p.o.ś. nie świadczy o tym, że jest on właściwy do wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia raportu ekologicznego wyłącznie w odniesieniu do dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe, usytuowanych w miastach na prawach powiatu. Powołany przepis kształtuje kompetencję Marszałka niezależnie od kompetencji, jaką przypisano mu na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś. Kompetencja przypisana marszałkowi województwa na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 4 p.o.ś. dotyczy dróg niesklasyfikowanych jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 60 pkt 1 ustawy środowiskowej. Natomiast ta, przewidziana treścią art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś. obejmuje każde przedsięwzięcie i zdarzenie na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, które jest kwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a więc w tym autostrady, drogi ekspresowe oraz inne drogi nie mniej niż o czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku - § 2 ust. 1 pkt 31 i pkt 32 rozporządzenia RM. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. postanowić należało jak w sentencji postanowienia.