III OW 102/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Starostą Powiatu Garwolińskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko postanawia: wskazać Starostę Powiatu Garwolińskiego jako organ właściwy w sprawie. 1

Pismem z 17 maja 2023 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, który zaistniał pomiędzy tym organem a Starostą Powiatu Garwolińskiego, przez wskazanie Starosty Powiatu Garwolińskiego jako organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko, wniesionego przez M. D. Wskazał w nim, że w myśl art. 152 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.; dalej "p.o.ś.") M. D. wniósł do Starosty Powiatu Garwolińskiego zgłoszenie instalacji stosowanej w gastronomii (przystosowanej do obsługi ponad 500 osób na dobę) w nowo budowanej restauracji [...], która znajduje się na terenie MOP [...]. Zawiadomieniem z 13 kwietnia 2023 r. Starosta Powiatu Garwolińskiego przekazał ww. zgłoszenie Marszałkowi zgodnie z art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.). Organ wskazał w nim, że skoro podlegająca zgłoszeniu instalacja gastronomiczna ma znajdować się w restauracji [...], która położona jest na terenie miejsca obsługi pasażerów (MOP) – czyli części drogi ekspresowej nr S17 – to organem właściwym do przyjęcia zgłoszenia będzie Marszałek Województwa Mazowieckiego, bowiem drogi ekspresowe stanowią przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a do przedsięwzięć tego rodzaju właściwym organem ochrony środowiska jest marszałek województwa na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. w związku z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.; dalej "rozporządzenie"). We wniosku o rozstrzygnięcie sporu Marszałek Województwa Mazowieckiego podniósł, że nie jest właściwy w sprawie, ponieważ w myśl art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. jest on organem ochrony środowiska jedynie w przypadku "przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Przez zakład zaś "rozumie się [...] jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami". Marszałek stwierdził, że zgłaszający instalację M. D. ma tytuł prawny jedynie do ww. restauracji, nie zaś do terenu MOP-u bądź drogi ekspresowej nr S17, dlatego nie można uznać jego instalacji za budowaną w ramach przedsięwzięcia opisanego w art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. W odpowiedzi na wniosek Starosta podtrzymał swoje stanowisko co do braku swojej właściwości i wniósł o wskazanie Marszałka jako organu właściwego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wskazania organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia instalacji dokonywanego na podstawie art. 152 ust. 1 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska, z zastrzeżeniem ust. 8 (ten nie znajduje zastosowania w sprawie). Stosownie do art. 378 ust. 1 p.o.ś. organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta. W ocenie Starosty w sprawie znajduje zastosowanie art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., który stanowi, że marszałek województwa jest właściwy w sprawach: przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 3 pkt 48 p.o.ś. przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Z kolei instalacja to zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (art. 3 pkt 6 lit. b) p.o.ś.). W świetle powyższego, aby zakwalifikować przedmiot niniejszego zgłoszenia z art. art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., to należałoby uznać instalację stosowaną w gastronomii zgłaszaną w nowo budowanej restauracji, która znajduje się na terenie MOP przy drodze ekspresowej, oraz tę drogę ekspresową za jeden zakład. Taką kwalifikację wyklucza przede wszystkim fakt, że terenem restauracji (restauracją) oraz drogą ekspresową (w tym MOP) dysponują różne podmioty (mają różne tytuły prawne), zatem nie mogą tworzyć razem jednego zakładu w rozumieniu ww. przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., z którego wynika, że starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach określonych w tej ustawie i enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie z przepisów art. 378 ust. 2-3 p.o.ś. wynika odpowiednio, w jakich przypadkach organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, marszałek województwa oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jak zasadnie wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2018 r., II OW 132/18, analiza systematyki i treści art. 378 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że norma wynikająca z art. 378 ust. 1 p.o.ś. nie jest normą o charakterze zamkniętym, a stanowi zasadę (dotyczącą właściwości starosty), a normy wynikające z dalszych jednostek redakcyjnych art. 378 p.o.ś. stanowią wyjątki (lex specialis) od tej zasady. Oznacza to, że norma z art. 378 ust. 1 znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy odmienna regulacja nie będzie wynikać z art. 378 ust. 2-3 p.o.ś., w myśl zasady exceptiones non sunt extendendae. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego proponowana przez Starostę interpretacja przepisów p.o.ś. prowadziłaby do rozszerzającej interpretacji przepisów o charakterze wyjątkowym. Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, że organem ochrony środowiska właściwym do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 152 ust. 1 p.o.ś., jest w przedmiotowej sprawie Starosta Powiatu Garwolińskiego. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 2