III OW 71/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie zasypania rowu burzowego postanawia: oddalić wniosek.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...] poprzez wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku H. S. w sprawie zasypania rowu burzowego na działce nr [...] w [...] jest Wójt Gminy [...]. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na działce nr [...] w [...] nie jest zlokalizowany rów melioracyjny ani inne urządzenie wodne, w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz.1566, ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", na co wskazują akta przekazanej sprawy jak również dokumentacja fotograficzna z przeprowadzonych, w dniu [...] grudnia 2020 r., na terenie w/w działki oględzin. Jak zauważył organ sam wnioskodawca posługuje się pojęciem: "rowu burzowego", a całokształt okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę i następnie ustalanych w trakcie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] wskazuje na to, że doszło do naruszenia stosunków wodnych, poprzez ingerencję w system odwodnienia ukształtowany na gruncie. Zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], jak wynika z protokołu z dnia [...] sierpnia 2020 r., znajdującego się w aktach sprawy, na działce o nr [...] w [...] doszło, w wyniku nadsypania gruntu, do zmiany ukształtowania terenu, co wraz z ułożeniem drenów na w/w działce spowodowało zmianę kierunku spływu wody. W zaistniałym stanie faktycznym uznać należało, że doszło do naruszenia stosunków wodnych, a zatem powinien mieć zastosowanie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, który dotyczy sytuacji, w której zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W myśl przywołanego przepisu, w takim stanie rzeczy, organem właściwym do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [...] wskazał, że istotą sporu jest fakt, iż sprawa dotyczy zasypanego rowu nazwanego "burzowym" oraz urządzeń i melioracji na tym obszarze. W protokołach z oględzin w terenie z dnia [...] lipca 2020, jak i z dnia [...] sierpnia 2020 r. obecni w terenie stwierdzają jasno że teren jest objęty rowami, drenami, uregulowanymi poprzez koryta spływami wód opadowych oraz zastawkami. Podczas oględzin niejednokrotnie stwierdzono uszkodzenia urządzeń wodnych poprzez zasypanie. Kolejnym elementem stwierdzającym fakt, że w terenie znajdują się urządzenia wodne jest ujęcie w protokole z dnia [...] sierpnia 2020 r. wykonania kolejnego urządzenia w celu odprowadzenia wód opadowych w tym rejonie. Jak wynika z dokumentacji przekazanej przez Gminę sprawa opisywana w protokołach nie ograniczała się wyłącznie do działki ewidencyjnej nr [...] jak to przedstawia wnioskodawca, ale obejmuje szerszy obszar działek, (co wynika z protokołów) o nr: [...]. Gmina dodatkowo zwróciła się dwukrotnie do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z prośbą o informację dotyczącą przebiegu w w/w rejonie urządzeń melioracji wodnej, na które odpowiedzi nie otrzymała. Biorąc pod uwagę wyżej ustalony stan faktyczny oraz dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. II OW 42/19, LEX nr 2699963 i z dnia 19 września 2019 r, sygn. II OW 100/19, LEX nr 2740348) dotyczące rozstrzygnięcia sporów kompetencyjnych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie stwierdzono, że w/w postępowanie nie może być rozpatrywane w oparciu o art. 234 ustawy Prawo Wodne przez Wójta Gminy, lecz w oparciu o art. 191 i 192 tejże ustawy, gdyż problemy poruszane przez strony postępowania, wynikłe również podczas oględzin, dotyczą nienależytego utrzymania urządzeń wodnych, które znajdują swoje miejsce w postępowaniu, w tym wypadku - rowów, drenów, zastawek, uregulowanych rowów korytkami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której nie jest możliwe rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ponieważ organy biorące udział w sporze nie ustaliły dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnić bowiem należy, że przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość trzeba uwzględnić przede wszystkim to, że: po pierwsze – wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy nie jest właściwy, po drugie – przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu. Dopóki organy będące w sporze nie ustalą stanu faktycznego sprawy, nie jest możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu właściwego w sprawie (por. postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OW 105/14, LEX nr 1655952; z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OW 14/08, LEX nr 516409). Wniosek o rozstrzygnięcie sporu należy wówczas uznać za przedwczesny i jako taki winien podlegać oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono należytego postępowania wyjaśniającego które wykazałoby, jakiego rodzaju naruszenie stosunków wodnych ma miejsce. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i Wójt Gminy [...] odwołują się do różnych okoliczności faktycznych, które w zależności od ich zaistnienia, powodują zastosowanie różnych przepisów ustawy Prawo wodne, a w konsekwencji przypisują właściwość w sprawie różnym organom. Konieczne do wyjaśnienia rozbieżności dotyczą przede wszystkim kwestii istnienia na działce nr [...] rowu melioracyjnego oraz innych urządzeń wodnych w rozumieniu ustawy Prawo wodne, które zostały zasypane. Według Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] na terenie w/w działki nie jest zlokalizowany rów melioracyjny, ani inne urządzenie wodne, a z całokształtu okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę i następnie ustalanych w trakcie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] wynika, że na działce doszło do naruszenia stosunków wodnych, poprzez ingerencję w system odwodnienia ukształtowany na gruncie. W wyniku bowiem nadsypania gruntu, doszło do zmiany ukształtowania terenu, co wraz z ułożeniem drenów na w/w działce spowodowało zmianę kierunku spływu wody. W zaistniałym stanie faktycznym Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] stwierdził, że doszło do naruszenia stosunków wodnych, a zatem winien mieć zastosowanie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Z kolei Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek stwierdził, że z przeprowadzonych w terenie oględzin wynika, iż jest on objęty rowami, drenami, uregulowanymi poprzez koryta spływami wód opadowych oraz zastawkami. Na terenie tym niejednokrotnie stwierdzono uszkodzenia urządzeń wodnych poprzez zasypanie. Z uwagi na powyższe, w ocenie Wójta, postępowanie w sprawie nie może być rozpatrywane w oparciu o art. 234 ustawy Prawo wodne, lecz w oparciu o art. 191 i art. 192 tejże ustawy, gdyż problemy poruszane przez strony postępowania wynikłe również podczas oględzin, dotyczą nienależytego utrzymania urządzeń wodnych, które znajdują swoje miejsce w postępowaniu, w tym wypadku - rowów, drenów, zastawek, uregulowanych rowów korytkami. Jak zatem wynika z wyżej przytoczonych okoliczności odmienne stanowiska organów związane są przede wszystkim z interpretacją żądania strony dotyczącego wniosku H. S. w sprawie zasypania rowu na działce nr [...], co mogło wpłynąć na zmianę stosunków wodnych, a więc z elementem stanu faktycznego sprawy. Ponownie podkreślić jednak należy, że wątpliwości co do zakresu przedmiotowego wniosku strony nie mogą być usunięte w ramach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawy, o których mowa w art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a. nie może wyręczać organów administracji publicznej w opisanym wyżej zakresie. Precyzyjne ustalenie woli strony leży w gestii organu, który w przypadku powziętych wątpliwości winien nie tylko zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania, ale także poczynić własne ustalenia co do tego, jaki w istocie jest przedmiot sprawy. Poleganie jedynie na tym, co wskaże strona w przypadku skomplikowanej sprawy, nie zawsze będzie wystarczające nawet do określenia jej przedmiotu. Tym samym tylko podjęcie czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego połączone z ewentualnym udziałem samych stron pozwoli organowi na określenie przedmiotu tej sprawy. Brak zatem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu właściwego w sprawie. Dlatego też wniosek, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. podlegał oddaleniu.