III OW 63/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą O. a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosku o zatrzymanie dokumentu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego postanawia oddalić wniosek.

Pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. Starosta O. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosku [...] Centrum Pomocy Rodzinie w G. o zatrzymanie dokumentu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 14 marca 2022 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek [...] Centrum Pomocy Rodzinie w G. z dnia 7 marca 2022 r. znak: DŚRIFA.866.399.2021.JG o zatrzymanie dokumentu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego – B.D., zamieszkałego pod adresem: ul. [...] G. Z uwagi na miejsce zamieszkania strony, Starosta O. zawiadomieniem z dnia 14 marca 2022 r., na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), przekazał w/w wniosek do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta G. W dniu 8 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta G. odesłał Staroście O. przedmiotowy wniosek, wskazując, że w/w dłużnik alimentacyjny nie figuruje w ewidencji mieszkańców G. W związku z tym, Starosta O. wystąpił do [...] Centrum Pomocy Rodzinie w G. z prośbą o udzielenie informacji dotyczących faktycznego miejsca zamieszkania strony oraz zasadności złożonego wniosku. Z treści pisma otrzymanego w dniu 27 czerwca 2022 r. wynika, że B.D. w ostatnim przeprowadzonym wywiadzie alimentacyjnym wskazał w/w adres zamieszkania, zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie uznania go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych – zostało przez niego odebrane. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W świetle art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się (...) według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju (...). Z kolei przepis art. 65 k.p.a. stanowi, że jeśli organ, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. W ocenie Starosty O., Prezydent G. powinien był samodzielnie rozpatrzyć w/w wniosek, a jeżeli nie zgadzał się z treścią zawiadomienia starosty z dnia 14 marca 2022 r. – zainicjować spór o właściwość. Zdaniem Starosty, treść wniosku o zatrzymanie dokumentu prawa jazdy, jak i wyjaśnienia [...] Centrum Pomocy Rodzinie w G., jednoznacznie wskazują na Prezydenta Miasta G. jako organ właściwy w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta G. udzielił odpowiedzi na wniosek. Wskazał, że podjął on wszelkie niezbędne i możliwe kroki w celu ustalenia swojej właściwości miejscowej do rozpatrzenia wniosku [...] Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 7 marca 2022 r. Korespondencję, która zawierała wezwanie do złożenia wyjaśnień w charakterze strony w sprawie aktualnego miejsca zamieszkania, skierował na dwa posiadane adresy B.D. Pismo urzędowe kierowane na adres w G. nie zostało odebrane przez adresata, pomimo dwukrotnego awizowania, natomiast pismo urzędowe skierowane do miejscowości [...] (Powiat O.) zostało odebrane przez osobę upoważnioną (A.D.). Odpowiedź na wskazane pismo nie została udzielona. W konsekwencji podjęto kolejne czynności i skierowano wniosek do Komisariatu Policji [...] w G. w celu przeprowadzenia wywiadu meldunkowego pod podanym adresem dłużnika w G. Z otrzymanej odpowiedzi wynika, że pod wskazanym adresem, mimo wielokrotnych wizyt, nikogo nie zastano. Sąsiedzi nie znają osoby i nie wiedzą kto mieszka pod podanym adresem. Policja ustaliła, że wyżej wymieniony posiada stałe zameldowanie w miejscowości [...]. Na terenie G. nie ustalono aktualnego miejsca pobytu. Z tych względów za zasadne uznano przekazanie wniosku o zatrzymanie dokumentu prawa jazdy do organu administracji publicznej właściwego według miejsca pobytu strony (zameldowanie na pobyt stały), ponieważ nie ustalono miejsca zamieszkania w kraju. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość, bowiem żaden z organów nie uznaje się za właściwy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zatrzymania dokumentu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Pozostające w sporze organy samorządu terytorialnego, tj. Starosta O. i Prezydent Miasta G., nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, a zatem wniosek o rozpoznanie sporu o właściwość pomiędzy tymi organami jest dopuszczalny. Jednakże dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu zasadnicze znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, które należy do organów administracji (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustalenia organów co do stanu faktycznego sprawy stanowią bowiem, w przypadku sporu o właściwość, podstawę analizy przepisów prawa, które będą miały zastosowanie w sprawie (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2015). Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu o właściwość w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do prawa. Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Starosty O., należy zwrócić uwagę, że właściwość miejscowa organu, w przypadku braku przepisów szczególnych, w sprawie zatrzymania dokumentu prawa jazdy jest określana zgodnie z przepisem art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli natomiast żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z powołanego przepisu wynika, że – co do zasady – o właściwości miejscowej organu decyduje miejsce zamieszkania strony określone zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej w skrócie "k.c."), lub miejsce pobytu. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, stosownie do treści art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości, konieczne jest zaistnienie dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie powinno nastręczać zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe takiej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09; 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08; 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13 i 22 stycznia 2022 r., sygn. akt I OW 167/21). Z przestawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wniosku o rozstrzygnięcie sporu oraz odpowiedzi strony przeciwnej, a także z nadesłanych przez organy dokumentów, nie można wywieść miejsca zamieszkania ani pobytu B.D. W aktach sprawy nie ma bowiem dokumentacji potwierdzającej jego aktualne miejsce zamieszkania. Z tych względów spór o właściwość należało uznać za pozorny. Nie istnieje bowiem w istocie rozbieżność stanowisk w zakresie kompetencji organów – oba organy kwestionują natomiast stan faktyczny, a więc istotny element sprawy, od którego uzależnione jest jej rozpatrzenie w wyniku skorzystania z przysługujących organom kompetencji. Bez wątpienia ustalenie miejsca zamieszkania lub pobytu B.D. ma determinujące znaczenie dla ustalenia organu właściwego w sprawie. Wskazane okoliczności powodują, że przedstawiony wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 oraz art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.