III OW 6/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Nowotarskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Nowotarskim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Miasta i Gminy S. z dnia 21 maja 2020 r. o sprostowanie błędów rachunkowych w treści decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 8 czerwca 2016 r., znak: OŚ.6341.1.24.2016.AS udzielającej pozwolenia wodnoprawnego Miastu i Gminie S. postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2022 r. Starosta Nowotarski (dalej: organ jednostki samorządu terytorialnego) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Miasta i Gminy S. z dnia 21 maja 2020 r. o sprostowanie błędów rachunkowych w treści decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 8 czerwca 2016 r., znak: OŚ.6341.1.24.2016.AS udzielającej pozwolenia wodnoprawnego Miastu i Gminie S. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego organ samorządu terytorialnego wskazał, że pismem z dnia 21 maja 2020 r. znak: 184/2020 Burmistrz Miasta i Gminy S. zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Nowym Sączu o sprostowanie oczywistego błędu rachunkowego znajdującego się ww. decyzji Starosty Nowotarskiego. Dyrektor Zarządu Zlewni pismem z dnia 25 czerwca 2020 r. przekazał Staroście Nowotarskiemu pismo Burmistrza Miasta i Gminy S., powołując się na art. 65 § 1 w związku z art. 113 § 2 i art. 110 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, podkreślając jednocześnie, że "...żaden z przepisów przejściowych zawartych w Ustawie Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. nie przekazał Dyrektorom Zarządów Zlewni spraw zakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydanymi przez Starostów. " W odpowiedzi Starosta Nowotarski zwrócił Dyrektorowi Zarządu Zlewni pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przy piśmie z dnia 13 lipca 2020 r. znak: OŚ.6341.37.2020.WKr. W uzasadnieniu Starosta Nowotarski przywołał między innymi postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2019 r. sygn. II OW 113/19 oraz II OW 109/19. Dyrektor Zarządu Zlewni odesłał w dniu 4 sierpnia 2020 r. pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. wywodząc, że to Starosta Nowotarski jest właściwy do załatwienia sprawy, a jeśli uznaje się za organ niewłaściwy w sprawie to powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Mając na uwadze opisany przebieg korespondencji z Dyrektorem Zarządu Zlewni, Starosta Nowotarski - na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 K.p.a. oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej i wniósł o wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu jako organ właściwy w sprawie. W uzasadnieniu wniosku organ jednostki samorządu terytorialnego wskazał, że argumentacja Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu co do właściwości organów jest chybione. Wyjaśniono, że ugruntowane w orzecznictwie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest jasne i zrozumiałe. Tym bardziej, że cytując za NSA "Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych — aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych — na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tego stanowiska ma zalety praktyczne wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r., II OW 101/15). Organ jednostki samorządu terytorialnego zaznaczył, że w obecnej sytuacji prawnej (z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, efektem tego utraciła moc ustawa Prawo wodne z 2001 r. - art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r.) organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1 i niewymienionych w art. 397 ust. 3 pkt 1) lit. a), c) i d) jest właściwy dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (art. 397 ust. 3 pkt 2) w związku z art. 240 ust. 4 pkt I lit. b) ustawy Prawo wodne), natomiast starosta w tym zakresie utracił kompetencje i zgodnie z art. 545 ust 5 ustawy Prawo wodne miał obowiązek niezwłocznie przekazać sprawy wszczęte i niezakończone organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie z podstawową zasadą Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, gdzie jednocześnie właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 19 i art. 20 K.p.a.). Zdaniem Starosty Nowotarskiego obowiązująca ustawa Prawo wodne wskazuje dyrektora Zarządu Zlewni jako właściwego w zakresie udzielania pozwoleń wodnoprawnych, dlatego też starosta podejmując jakiekolwiek działania naruszyłby właściwość rzeczową, co skutkowałoby wadliwością podjętych rozstrzygnięć. Nadto, jak zauważono zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania określonego aktu administracyjnego. Zasady tej dotyczy także określony w art. 19 K.p.a. obowiązek organów administracji publicznej do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu" (wyrok WSA w Rzeszowie z 6 czerwca 2017 r. II SA/Rz 15 1/17). Zasada ta dotyczy każdego rodzaju właściwości i obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowań administracyjnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Ostatecznie, Starosta Nowotarski uznał, że sprostowania błędów rachunkowych w treści cytowanej wcześniej decyzji Starosty Nowotarskiego udzielającej pozwolenia wodnoprawnego Miastu i Gminie S., powinien dokonać organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o rozstrzygnięcie opisanego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Starosty Nowotarskiego, jako organu właściwego do rozpatrzenia ww. wniosku. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni poza sporem jest, że na skutek wejścia w życie przepisów ustawy Prawo wodne, kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych przeszły na Dyrektora Zarządu Zlewni bądź Dyrektora Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej. Wobec tego za niewłaściwe uznano stanowisko Starosty Nowotarskiego, który twierdzi, że jako organ nie ma już żadnych kompetencji w zakresie pozwoleń wodnoprawnych, a te które wydał należą do właściwości Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni Dyrektor bowiem jak wskazał żaden z artykułów oraz przepisów przejściowych prawa wodnego nie przekazał Dyrektorom Zarządów Zlewni spraw zakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydanymi przez starostów. Wskazano ponadto, że stosownie do art. 113 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach i wyjaśnia wątpliwości co do ich treści. Dyrektor Zarządu Zlewni zaznaczył, że bezspornym jest, że pozwolenie wodnoprawne udzielił na mocy decyzji z dnia czerwca 2016 r. Starosta Nowotarski, który prowadził całe postępowanie administracyjne, a ww. decyzja jest ostateczna i prawomocna (art. 16 § 3 K.p.a.). Jednocześnie zwrócono uwagę, że na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12, w której stwierdzono m.in., że jedynie w sytuacji zniesienia organu niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane. W niniejszej sprawie – jak podkreślono - nie mamy do czynienia z likwidacją organu, który wydał decyzję dotychczasową. Postępowanie prowadzone na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy S. ma jedynie na celu sprostowanie błędu oczywistej pomyłki rachunkowej - ma ono charakter formalny. Nie jest to więc postępowanie administracyjne sensu stricte zmierzające do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 K.p.a. nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego, tak jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Wniosek (...) nie inicjuje zatem postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, bo takie zostało już wydane i ma charakter ostateczny. Z uwagi na powyższe Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o wskazanie Starosty Nowotarskiego, jako organu właściwego do rozpatrzenia ww. wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.) dalej zwanej "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja ostateczna, której sprostowania domaga się Burmistrz Miasta i Gminy S., została wydana przez Starostę Nowotarskiego w dniu 8 czerwca 2016 r. na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), natomiast wniosek o sprostowanie oczywistych błędów rachunkowych w decyzji został złożony już pod rządami nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. i która dokonała zasadniczych zmian w zakresie właściwości rzeczowej organów upoważnionych do udzielania zgód wodnoprawnych. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że kluczowa do ustalenia kwestia sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy – w przypadku zmiany stanu prawnego w zakresie właściwości rzeczowej organu – kompetencja organu do sprostowania oczywistych błędów rachunkowych w treści decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne winna zostać ustalona z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów, czy też w oparciu o przepisy z daty jej wydania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie organu właściwego do sprostowania treści decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne winno nastąpić w oparciu o reguły ogólne wyznaczania właściwości organu administracji publicznej. Należy zaznaczyć, że stosownie do art. 113 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Z ww. przepisu wynika, że sprostowania może dokonać organ administracji, a zatem ten organ, który aktualnie zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami obdarzony został kompetencjami dotyczącymi wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Trzeba także zaznaczyć, że przy rozstrzyganiu niniejszego sporu kompetencyjnego koniecznym jest uwzględnienie wynikającego z art. 19 K.p.a. obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz skutków naruszenia tej właściwości. Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na względzie oraz fakt, że złożony wniosek Burmistrza Miasta i Gminy S. nie może prowadzić do zmiany merytorycznej treści decyzji oraz odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej stron przyjmuje że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej po wydaniu decyzji ostatecznej, właściwym do rozpatrzenia wniosku o sprostowanie oczywistych błędów rachunkowych w treści decyzji w trybie art. 113 § 1 K.p.a. powinien być organ, który w świetle obowiązujących w dacie jego wniesienia przepisów określających zakres jego działania, jest organem właściwym do orzekania w tej kategorii spraw. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych – aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich zadaniami (por. postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II OW 148/18; postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II OW 103/18; postanowienie NSA z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. akt II OW 14/18; postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OW 54/15). Powyższe powoduje to, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku o sprostowanie oczywistych błędów rachunkowych w treści decyzji dotyczącej udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, złożonego po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne pozostaje Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a nie Starosta Nowotarski. Zgodnie bowiem z art. 397 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy organem właściwym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach wydawania pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1, niewymienionych w pkt 1 lit. a, c i d jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.