III OW 49/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 15 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy i Miasta (...) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta (...) a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wysokiego stanu wód gruntowych na działce postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz Gminy i Miasta (...) (dalej: Burmistrz) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor) poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku dotyczącego kwestii wysokiego stanu wód gruntowych na dz. (...) oraz sąsiedniej działce nr (...) objętego pismem mieszkańców sołectwa (...) z dnia 20 marca 2024 r., pismem Zarządu Dróg Powiatowych w (...) znak: SDiM.440.71.2024.MP z dnia 03 czerwca 2024 r., pismem M. S. z dnia 14 marca 2024 r., pismem J. W. Sołtysa wsi (...) z dnia 18 marca 2024 r. oraz pismem A. i A. W. z dnia 15 marca 2024 r. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz przedstawił stan faktyczny dotyczący powstałego sporu kompetencyjnego. Podał, że w przywołanych powyżej pismach wnioskodawcy wystąpili o rozwiązanie problemu wysokiego stanu wód gruntowych, który prowadzi do zastoiska wody na działkach oraz w piwnicy jednego z właścicieli nieruchomości. We wnioskach tych mieszkańcy gminy informowali, że utrzymujący się wysoki stan wód gruntowych i jednoczesny brak ich swobodnego odprowadzenia może prowadzić do szkód materialnych właścicieli nieruchomości. Natomiast z ww. pisma Zarządu Drog Powiatowych wynikało, że między działkami (...) oraz (...) zlokalizowany jest rów, który nie jest drożny, a co za tym idzie nie spełnia swej funkcji, a jego utrzymanie nie leży w gestii Zarządu Dróg Powiatowych. W związku z powyższym organ przystąpił do weryfikacji złożonego wniosku pod kątem materialnoprawnej właściwości organów, a w dniu 17 września 2024 r. odbyła się wizja lokalna z udziałem zainteresowanych mieszkańców oraz przedstawicieli Urzędu Gminy i Miasta w (...) oraz Zarządu Dróg Powiatowych w (...). Na spotkaniu stwierdzono m.in., że zastoisko wody nadal występuje. Ponadto na granicy działek (...) oraz (...) stwierdzono umiejscowienie urządzenia wodnego w postaci rowu, który służy do odprowadzenia m.in. wód gruntowych zlokalizowanych po przeciwległej stronie działek (...) i (...), co potwierdza zastoisko wody opisane w ww. pismach. Rów ten także prowadzi wody opadowe i roztopowe. Odprowadzenie wód ze źródeł zlokalizowane jest w kierunku rzeki (...). Działki (...) oraz (...) są urządzone i znajdują się na nich budynki mieszkalne jednorodzinne, a teren wokół budynków jest w znacznej części porośnięty trawą. W tych okolicznościach Burmistrz Gminy i Miasta (...) działając na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2024 poz. 572 ze zm.) pismem znak: lOŚ. 6331.9.2024 z dnia 14 października 2024 r. przekazał do organu właściwego, tj. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Krakowie opisane na wstępie pisma (w tym wskazane wnioski mieszkańców). Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Krakowie w dniu 03 marca 2026 r. przeprowadziło rozprawę administracyjną w terenie (protokół w załączeniu). Z kolei przy piśmie znak: KK.ZPU.5120.1.2026.SC z dnia 17 marca 2026 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Krakowie zwróciło przekazaną przez Burmistrza Gminy i Miasta (...) sprawę z powrotem do Urzędu Gminy. Burmistrz nie zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora. Przytoczył unormowania ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r. poz. 960 ze zm.), a mianowicie treść przepisów art. 188 i art. 191 oraz art. 16 pkt 65 ppkt "a" i art. 397 ust. 1 w zw. z art. 389 pkt 6 i w oparciu o tą treść wyprowadził wniosek, zgodnie z którym rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania w należytym stanie urządzeń wodnych, do których to urządzeń należy rów należy do organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor wniósł o oddalenie wniosku Burmistrza o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie jako organu właściwego w sprawie Burmistrza. Uzasadniając tak sformułowane wnioski procesowe, Dyrektor stwierdził, że zastosowanie art. 191 ustawy Prawo wodne może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest jego szkodliwe oddziaływanie na wody lub grunty albo zmiana jego funkcji. Podał też, że z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w (...) z dnia 8 czerwca 2026 roku, znak DSI.442.29.2026.MZ wynikało, że w dniach 24-26 marca 2026 r. wykonano oczyszczenie i pogłębienie rowu przydrożnego położonego wzdłuż drogi powiatowej nr (...) relacji (...) oraz odmulenie przepustu drogowego zlokalizowanego w (...) ww. drogi powiatowej. W tej zaś sytuacji uznał, że sprawa dotyczy okresowego podnoszenia poziomu wód gruntowych, spływu wód opadowych i roztopowych, zalewania gruntów w wyniku lokalnych uwarunkowań terenowych oraz zmian w sposobie zagospodarowania nieruchomości. Wg Dyrektora opisany stan faktyczny nie odnosił się do funkcjonowania konkretnego urządzenia wodnego, lecz do zaburzenia stosunków wodnych na gruncie o charakterze rozproszonym i zależnym od warunków atmosferycznych, co wykluczało jego kwalifikację jako sprawy z zakresu utrzymania urządzeń wodnych. W dalszej konsekwencji, zdaniem Dyrektora, oznacza to, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w przypadku zmiany kierunku lub natężenia odpływu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich właściwy organ wykonawczy gminy - wójt, burmistrz lub prezydent miasta -nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4. W świetle natomiast art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Istota sporu w tej sprawie dotyczy wyboru normatywnego trybu prowadzenia sprawy administracyjnej zainicjowanej opisanymi na wstępie wnioskami. Jej rozstrzygnięcie sprowadza się zatem do ustalenia, czy wnioski dotyczące przedmiotowego rowu powinny zostać rozpoznane w trybie art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne, czy też w trybie art. 234 tej ustawy, a tym samym który z dwóch różnych organów wymienionych w każdym z tych przepisów będzie organem właściwym w sprawie. I tak, zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Natomiast jak stanowi przepis art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W pierwszym przypadku organem właściwym jest zatem odpowiedni organ Wód Polskich, a w drugim wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zadania Wód Polskich zostały szczegółowo uregulowane w art. 240 ustawy Prawo wodne. Organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni (art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) w związku z art. 397 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego) lub w ściśle określonych przypadkach, które nie znajdują w tej sprawie zastosowania, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Hipotezy norm dekodowanych z przepisów art. 234 i art. 191 ustawy - Prawo wodne są różne. Norma z art. 234 ust. 3 ustawy - Prawa wodne ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 ustawy - Prawo wodne stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 ustawy - Prawo wodne). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 ustawy - Prawo wodne, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Natomiast jak wynika z akt sprawy i dotychczasowych ustaleń organów, na ww. działce znajduje się rów, który jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. "a" ustawy - Prawo wodne, ponieważ jest to rów służący do kształtowania zasobów wodnych. Stanowisko Burmistrza zasługuje na uwzględnienie, ponieważ udrożnienie, czy też pogłębienie rowu melioracyjnego mieści się w szerokiej definicji prawidłowego utrzymania urządzenia wodnego. Ponadto należało zauważyć, że ze wszystkich opisanych wniosków i pism składanych w sprawie jednoznacznie wynikało, że zalewanie działek, czy też powstawania zastoisk wody na tych działkach następowało wskutek wskazanych niedrożności rowu (nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego). Innymi słowy to dopiero w następstwie stanu urządzenia wodnego dochodziło do zalewania gruntów sąsiednich i powstawania na nich zastoisk wody (szkodliwego oddziaływania urządzenia na gruntu sąsiednie). Zalewanie gruntów sąsiednich miało zatem swoje źródło i przyczynę bezpośrednio w stanie urządzenia wodnego i z tego powodu nie mogło być wynikiem działań, czy też zaniechań właściciela gruntu, o których mowa w art. 234 ustawy Prawo wodne. O wskazanej różnicy obydwu regulacji świadczy nie tylko różna treść obydwu przepisów (art. 191 i art. 234), ale konsekwentne ich umiejscowienie przez ustawodawcę w wyraźnie odrębnych co do celu i charakteru częściach ustawy Prawo wodne, tzn. art. 191 - w Dziale V. Budownictwo wodne i melioracje wodne, Rozdziale 1. Budownictwo wodne, natomiast art. 234 - w Dziale VI. Gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa, Rozdziale 1. Własność wód i obowiązki ich właścicieli. W sprawie pozostaje też bez znaczenia fakt, że rów został udrożniony w dniach 24 – 26 marca 2026 roku przez wykonanie jego oczyszczenia i pogłębienie. Okoliczność ta jest następcza w stosunku do stwierdzonego stanu faktycznego będącego podstawa pierwotnych wniosków i potwierdza jedynie przyczynę zalewania gromadzącej się wody. W tej zaś sytuacji, organem właściwym w sprawie będzie organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, a więc właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni, co wynika wprost z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 397 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo wodne. Oznacza to, że organem właściwym w sprawie zakreślonej wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.