III OW 44/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, Sędzia del. WSA Sławomir Pauter, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Dąbrowskiego z 12 czerwca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Dąbrowskim a Wójtem Gminy Olesno przez wskazanie organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie egzekucji środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Staroście Dąbrowskiemu ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku.

Pismem z 12 czerwca 2025 r. Starosta Dąbrowski wniósł o wskazanie Wójta Gminy Olesno jako organu właściwego w sprawie egzekucji środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji Wójta Gminy Olesno z 17 stycznia 2012 r. w zakresie hermetyzacji procesów technologicznych - bunkra magazynowania wstępnego substratów stałych i płynnych oraz zbiorników z odpadami i produktami poprocesowymi (nawozem). Jako podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej Starosta Dąbrowski powołał art. 86c ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm, dalej: ustawa środowiskowa). W uzasadnieniu wniosku Starosta Dąbrowski wskazał, że zawiadomieniem z 26 marca 2025 r. Wójt Gminy Olesno przekazał Staroście Dąbrowskiemu wniosek Stowarzyszenia A. (dalej: stowarzyszenie) o wszczęcie egzekucji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Starosta Dąbrowski wyjaśnił, że z pkt III pkt 10 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że "proces technologiczny musi być w pełni hermetyczny". Również na str. 2 charakterystyki przedsięwzięcia stwierdzono, że "specyfika działania biogazowni polegająca na pozyskiwaniu biogazu pochodzącego z fermentacji metanowej, wymusza od inwestora zastosowania technologii hermetycznej, tj. niepowodującej przedostawania jakichkolwiek gazów poza instalację biogazowni". Na podstawie decyzji Wójta Gminy Olesno z 17 stycznia 2012 r., Starosta Dąbrowski wydał decyzję z 30 lipca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej biogazowni rolniczej. Wymóg pełnej hermetyzacji procesu technologicznego wytwarzania biogazu nie został uwzględniony w treści pozwolenia na budowę. W ocenie Starosty Dąbrowskiego, to Wójt Gminy Olesno jest wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 13 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132 ze zm., dalej: u.p.e.a.), jako organ uprawniony do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Olesno wniósł o wskazanie Starosty Dąbrowskiego jako organu właściwego w sprawie. W ocenie Wójta Gminy Olesno, jeżeli Starosta Dąbrowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę biogazowni rolniczej w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy Olesno, to tym samym uznał, że wymagania prawa budowlanego w zakresie zastosowania technologii hermetycznej zostały spełnione i uwzględnił te warunki. Załącznikiem do pozwolenia na budowę jest bowiem dokumentacja projektowa opierająca się na decyzji Wójta Gminy Olesno z 17 stycznia 2012 r. Oznacza to, że Starosta Dąbrowski jest organem właściwym w zakresie egzekucji obowiązków dotyczących właściwego wybudowania bunkra magazynowania wstępnego substratów stałych i płynnych oraz zbiorników z odpadami i produktami poprocesowymi (nawozem) w zakresie hermetyzacji procesów technologicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Spór o właściwość nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, ponieważ musi mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5; M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), [w:] J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 598; A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269). Istotne dla powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wystąpi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, uruchomione na wniosek lub z urzędu (por. postanowienia NSA z 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08; z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OW 47/17). Oznacza to, że do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu z indywidualną sprawą administracyjną, w której toczy lub ma się toczyć postępowanie oraz na gruncie precyzyjnie ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Te warunki w tej sprawie nie zostały spełnione. Zgodnie z art. 86c ustawy środowiskowej, wykonanie warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które nie zostały uwzględnione w decyzjach, o których mowa w art. 86 tej ustawy, podlega egzekucji administracyjnej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przedsięwzięcie jest realizowane. Z kolei zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez podpisanie albo opatrzenie pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5 u.p.e.a., wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. W tej sprawie żaden z organów nie wskazał nawet, czy przedmiotem sporu jest ustalenie organu właściwego do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, czy też organu właściwego do prowadzenia tego rodzaju postępowania, jak również, czy w ocenie organów w tego rodzaju sprawach wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, a jeśli tak to na jakiej podstawie. Jedyne przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które powołał Starosta Dąbrowski, to art. 5 § 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., przy czym przepisy te, jak należy zakładać na podstawie treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zostały zacytowane na podstawie pisma stowarzyszenia. Ponadto, norma z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, kto jest uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa. Natomiast w tej sprawie chodzi o obowiązek wynikający z decyzji, a więc obowiązek, o którym stanowi art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Ponadto, jak wynika z analizy odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy Olesno nie tyle kwestionuje swoją właściwość w sprawie, co odmienne interpretuje treść pozwolenia na budowę, wskazując, że dokumentacja projektowa stanowi jego integralną część, a zatem pozwolenie na budowę przewiduje obowiązek hermetyzacji procesu technologicznego. Natomiast spór o właściwość jest sporem prawnym, a nie sporem o stan faktyczny lub interpretację treści pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że w tej sprawie nie toczy się postępowanie egzekucyjne, a żaden z organów nie sprecyzował swojego stanowiska precyzyjnie i w oparciu o konkretne normy kompetencyjne, co nie pozwala na przyjęcie, że spór o właściwość ma charakter konkretny i aktualny. Tak sformułowany wniosek należało uznać za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., co uzasadniało jego odrzucenie na tej podstawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.