III OW 12/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą K. a Wójtem Gminy Z. przez wskazanie organu właściwego w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego postanawia I. odrzucić wniosek; II. zwrócić Staroście K. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku.

W piśmie z 5 lutego 2025 r. Starosta K. (dalej: "Starosta") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Z. (dalej: "Wójt") przez wskazanie Wójta jako organu właściwego w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że w dniu 22 października 2024 r. do Starostwa wpłynęło pismo Wójta dotyczące eksploatacji 3 kotłów klasy 3 wg normy PN-EN 303-5 na pellet. Z załączonych dokumentów wynika, że pracownicy Urzędu Gminy przeprowadzili kontrolę na terenie K. sp. z o.o. z siedzibą w C., w ramach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 399 ze zm.). W trakcie kontroli stwierdzono jedynie, że ww. kotły nadal pozostają w eksploatacji, a zgodnie z przepisami uchwały Sejmiku Województwa S. z 29.06.2020 r., nr [...] w sprawie wprowadzania na obszarze województwa s. ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, należało je wymienić do 1.07.2024 r. W ocenie Starosty z nadesłanych dokumentów nie wynika, że ww. kotły powodują szkodliwą emisję i stanowią zagrożenie dla środowiska, przez co ich eksploatacja wymaga ograniczenia oddziaływania lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Nie załączono również dokumentów potwierdzających szkodliwą emisję ww. kotłów, a tym samym nie wykazano ich negatywnego oddziaływania i konieczności zastosowania art. 362 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.). Uznając zatem swoją niewłaściwość, Starosta zawiadomieniem z 8.11.2024 r., zwrócił Wójtowi z 17.10.2024 r. wraz z załącznikami, celem podjęcia działań zgodnie z kompetencjami lub wejścia w spór kompetencyjny. W dniu 25.11.2024 r. do Starostwa wpłynął wniosek Wójta z 20.11.2024 r., skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" pomiędzy Wójtem a Starostą. SKO w K. w oparciu o posiadane materiały, zajęło stanowisko w piśmie z 10.01.2025 r. SKO w K. oddaliło wniosek Wójta jako argument wskazując to, że żaden z organów nie wszczął postępowania, ani nie przeprowadził w toku postępowania jakichkolwiek czynności wyjaśniających. Jednocześnie SKO w K. przekazało Staroście akta sprawy uznając jego właściwość do dokonania stosownych, własnych ustaleń i wszczęcia ewentualnego postępowania na podstawie art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, z czym Starosta się nie zgadza. Starosta podkreślił, że nie jest organem kontrolnym w zakresie obowiązków wymiany kotłów wynikających z uchwały antysmogowej wydanej w ramach art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, w stosunku do podmiotów niebędących osobami fizycznymi, nie posiadającymi pozwolenia na emisję, nie dokonujących zgłoszeń tych instalacji. Uchwała antysmogowa wskazuje terminy wymiany kotłów z uwagi na ich klasę natomiast art. 334 p.o.ś. określa, że kto nie stosuje się do ustaleń zawartych w uchwale antysmogowej podlega karze grzywny. Starosta zaznaczył, że art. 378 p.o.ś. wskazuje zakres właściwości Starosty, ale nie obejmuje zadań wynikających z art. 96 p.o.ś. Starosta nie posiada także uprawnień do mandatowania, a tym bardziej uprawnień do nakładania obowiązków ograniczania negatywnego oddziaływania w przypadkach instalacji innych niż te, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia lub zgłoszenia. W odpowiedzi na wniosek Wójt wskazał, że zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W związku z powyższym wniosek Starosty K. powinien zostać odrzucony, bowiem do kompetencji NSA nie należy rozstrzyganie "sporów kompetencyjnych pomiędzy organami samorządu terytorialnego". Podkreślone przez Wójta zostało, że SKO w K. wskazało w swojej ocenie, że na niniejszym etapie nie ma sprawy administracyjnej - nie toczy się postępowanie administracyjne - ale Wójt na podstawie kontroli dokonał pewnych ustaleń w odniesieniu do spółki, co do niewywiązywania się z obowiązków wynikających z uchwały antysmogowej podjętej przez Sejmik Województwa na podstawie art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, to zasadnie przekazał swoje zastrzeżenia Staroście. Ponadto, wskazano, że Starosta w następstwie powyższego winien dokonać stosownych, własnych ustaleń i wszcząć ewentualne postępowanie na podstawie art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie, SKO w K. przekazało Staroście akta sprawy uznając jego właściwość do dokonania stosownych, własnych ustaleń i wszczęcia ewentualnego postępowania w trybie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) sprawy kompetencyjne pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego za wyjątkiem określonych w pkt 2-4 tego przepisu rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku tego organu - sąd administracyjny. Starosta w myśl art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.) jest organem samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym, który wydaje decyzje w indywidualnych sprawach należących do właściwości powiatu. Od decyzji wydanych przez starostę zgodnie z art. 38 ust. 3 tej ustawy służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że kolegium jest organem wyższego stopnia nad starostą, za wyjątkiem spraw, w których przepisy szczególne przewidują wniesienie odwołania do innego organu. Wynika to również art. 17 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest również organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości innych jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz. U. z 2018 r., poz. 570). Zarówno więc dla Starosty, jak i Wójta Gminy, która położona jest na terenie tego powiatu organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (art. 2a ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i § 1 pkt [...] rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Oba organy prowadzące spór o właściwość w rozpoznawanej sprawie mają więc wspólny dla nich organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Organ ten jest właściwy, zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., do rozpoznania powstałego sporu. W tej sytuacji brak jest kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygania tego sporu. Z tych przyczyn wniosek skierowany do sądu administracyjnego, jako niedopuszczalny, podlegał odrzuceniu na podstawie art. 4 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.