III OW 42/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie zapłaty za wykonane prace konserwacyjne rowu melioracyjnego postanawia: oddalić wniosek.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą [...] poprzez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w sprawie zapłaty za wykonane, w latach 2017 i 2018, prace konserwacyjne rowu melioracyjnego [...] w miejscowości [...], gmina [...] oraz wydania decyzji w sprawie obowiązku pokrycia przez GDDKiA kosztów konserwacji rowu [...] począwszy od 2020 r. na podstawie kosztorysów powykonawczych wykonanych prac zatwierdzonych w protokołach odbioru, a także wydania decyzji w sprawie obowiązku ponoszenia kosztów konserwacji Kanału [...] w 40% przez Gminę [...] i 60% przez GDDKiA począwszy od roku 2020 r. W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że w dniu 18 lutego 2020 r. do Starosty [...] wpłynęły wnioski Związku Spółek Wodnych w [...] dotyczące ww. kwestii. Starosta [...] zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2020 r. przesłał do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazane wnioski powołując się w uzasadnieniu na art. 188 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 310 ze zm.) – dalej: "Prawo wodne", zgodnie z którym organem właściwym do rozpatrzenia wniosków o wydanie decyzji podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych są Wody Polskie. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...], Związek Spółek Wodnych w [...] zwrócił się do Starosty [...] jednoznacznie wskazując, że wnioskuje o przyznanie zapłaty za wykonywane i przyszłe prace konserwacyjne. Są to świadczenia o charakterze pieniężnym, należne na rzecz Związku Spółek Wodnych. Prace konserwacyjne wykonywane są przez Związek Spółek Wodnych w ramach jego działalności. Przedmiotem wniosków nie jest określenie stopnia partycypacji w kosztach przez poszczególne podmioty, ale świadczenie na rzecz Związku Spółek Wodnych, który wykonuje te prace. Wnioski odnoszą się zatem do brzmienia art. 454 Prawa wodnego, który dotyczy świadczeń na rzecz spółek wodnych. Korzyści z działań Związku Spółek Wodnych w [...], (w zarządzie którego pozostają przedmiotowe urządzenia wodne) odnoszą bowiem odpowiednio GDDKiA dla Rowu [...] oraz GDDKiA i Gmina [...] dla Kanału [...], które to podmioty korzystają z przedmiotowych urządzeń wodnych. Zdaniem organu wnioskującego nie mamy do czynienia z sytuacją, w której właściciel urządzenia wodnego wnosi o określenie zasad podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych, ale z sytuacją, w której będący wykonawcą prac konserwacyjnych Związek Spółek Wodnych w [...] wnosi o przyznanie świadczenia (należności pieniężnych) za swoją działalność związaną z utrzymywaniem urządzeń będących w zarządzie spółki wodnej należącej do tego związku. Treść wniosku spełnia zatem hipotezę art. 454 Prawa wodnego, który dotyczy świadczeń na rzecz spółek wodnych (związków spółek wodnych). Z powyższych względów organem właściwym do rozpoznania przedmiotowych wniosków Związku Spółek Wodnych powinien być Starosta [...]. W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] wskazał, że w niniejszych sprawach zastosowanie powinny mieć postanowienia art. 188 ust. 3 Prawa wodnego, z których brzmienia wynika, że organem właściwym w sprawie wydania decyzji dotyczącej podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych są Wody Polskie, a nie jak wskazują Wody Polskie w swoim piśmie powołując się na art. 454 ust 3 Prawa wodnego, Starosta [...]. Zatem organem właściwym w sprawie są Wody Polskie, czyli właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w tym przypadku Dyrektor Regionalnego Regionalny Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...], nie zaś Starosta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Spór kompetencyjny może zaistnieć dopiero w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu (zob. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. I OW 205/13, LEX nr 1446577; z dnia 19 marca 2013 r., sygn. II OW 191/12, LEX nr 1447282). Wówczas dopiero można rozważać, który z organów jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tym właśnie konkretnym postępowaniu. Spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. jest więc sporem o to, który z organów jest adresatem kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot określonego postępowania. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. O sporze kompetencyjnym możemy mówić jedynie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. postanowienia NSA: z dnia 10 marca 2006 r., sygn. II OW 84/05, LEX nr 198370; z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. II OW 13/11, LEX nr 992676). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tego samego podmiotu. Jest to pozorny spór kompetencyjny, gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów, co do istoty sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2011 r., sygn. II OW 98/10, LEX nr 783948). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie nie zostało ustalone, co jest przedmiotem sprawy administracyjnej. Zgodnie ze stanowiskiem organu wnioskującego, pisma Związku Spółek Wodnych w [...] dotyczą przyznania świadczeń pieniężnych na jego rzecz od podmiotu, który odnosi korzyści z urządzeń Spółki Wodnej wchodzącej w skład tego Związku. A zatem treść wniosków spełnia hipotezę art. 454 Prawa wodnego. Zdaniem zaś Starosty [...] w niniejszych sprawach zastosowanie powinien mieć art. 188 ust. 3 Prawa wodnego, z którego brzmienia wynika, iż organem właściwym w sprawie wydania decyzji dotyczącej podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych są Wody Polskie. W tych okolicznościach należy zwrócić uwagę, że hipoteza norm dekodowanych z powyższych przepisów jest różna. Norma wynikająca z art. 188 Prawa wodnego dotyczy sytuacji, w której organ nakłada obowiązki związane z ponoszeniem kosztów utrzymania urządzeń melioracji wodnych. Adresatem tych obowiązków jest podmiot odnoszący korzyści z urządzeń wodnych. Wnioskodawcą może być wyłącznie właściciel urządzenia wodnego. Natomiast norma z art. 454 ust. 1 Prawa wodnego, dotyczy sytuacji, w której podmioty niebędące członkami spółki wodnej odnoszą korzyści z działalności tej spółki. Wówczas organ (starosta) określa w drodze decyzji wysokość i rodzaj świadczeń na rzecz spółki wodnej (lub związku spółek wodnych). Podmiotem zobowiązanym do tych świadczeń będzie także podmiot odnoszący korzyści z urządzeń wodnych, ale uprawnionym - spółka wodna lub związek spółek wodnych. Przepisy te dotyczą zatem dwóch odrębnych sytuacji prawnych i faktycznych, na co zresztą zwróciły uwagę w swoich pismach obydwa organy występujące w sprawie. Nadto w odpowiedzi na wniosek Starosta [...] wskazał, że przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nie powinien posiadać Związek Spółek Wodnych w [...], a sama Spółka Wodna w [...]. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, co jest przedmiotem sprawy administracyjnej, kto jest stroną postępowania administracyjnego i jakie przepisy prawa materialnego mają być w sprawie zastosowane. Ustaleń w tym przedmiocie powinny dokonać organy administracji będące w sporze. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do wskazania, w jakim trybie dana sprawa powinna zostać załatwiona, gdyż nie może zastępować organów w realizacji ich podstawowych zadań ustawowych. W przedmiotowej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest więc przedwczesny, albowiem nie zostało ustalone co jest przedmiotem sprawy administracyjnej, do załatwienia której sąd administracyjny ma wskazać właściwy organ. Z tych względów, na podstawie art. 15 § 2 i art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.