III OW 39/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.

Marszałek Województwa [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą [...], poprzez wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego w sprawie załatwienia wniosku A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku poza instalacjami na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...] Powyższe działki stanowią teren budowy na potrzeby realizacji inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]". W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."), organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest: 1) marszałek województwa: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg; c) dla instalacji komunalnych; d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg; 2) starosta - w pozostałych przypadkach. W związku z powyższym zasadą jest, iż w sprawach zezwoleń na zbieranie bądź przetwarzanie odpadów organem właściwym jest właściwy miejscowo starosta, natomiast w ściśle określonych przypadkach – a więc jako wyjątek od tej ogólnej reguły – organem właściwym jest marszałek województwa. W niniejszej sprawie Starosta [...], przekazując pierwotnie sprawę do rozpoznania Marszałkowi Województwa [...], powołał się na art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., wyjaśniając, że w jego ocenie przedsięwzięcie objęte wnioskiem Spółki jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wskazanym w § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie"), zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się autostrady i drogi ekspresowe. Tymczasem – w ocenie Marszałka – zezwolenia, na tle których powstał niniejszy spór o właściwość, są zezwoleniami regulującymi gospodarowanie odpadami, a nie regulującymi realizację inwestycji drogowych. W tej sprawie pozwolenie na budowę zostało już udzielone, natomiast w chwili obecnej przedmiotem postępowania jest udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, które tylko w sposób faktyczny (ze względu na przyjęty przez inwestora sposób realizacji budowy), a nie prawny, powiązane jest z realizacją inwestycji drogowej. Innymi słowy, przetwarzanie odpadów będzie miało miejsce niejako przy okazji inwestycji drogowej, a nie jest elementem bezwzględnie koniecznym przy realizacji tego typu inwestycji – nie każda budowa drogi ekspresowej wymaga bowiem dla swojej realizacji przetwarzania odpadów i udzielenia zezwolenia w tym zakresie. Planowane działania Spółki należy zatem traktować jako dwa odrębne przedsięwzięcia: 1) przedsięwzięcie w zakresie inwestycji drogowej – kwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz 2) przedsięwzięcie (działalność) w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami, a więc przedsięwzięcie w ogóle nieuwzględnione w rozporządzeniu. Biorąc pod uwagę, iż kreując podział właściwości pomiędzy starostami oraz marszałkami województw ustawodawca postanowił wskazać marszałka jako organ właściwy w zakresie gospodarowania odpadami wyłącznie w sprawach przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, a więc tych przedsięwzięć, które mają największy potencjał negatywnego wpływu na środowisko naturalne, to całkowicie niespójnym byłoby obecnie powierzać Marszałkowi sprawę związaną z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów poza instalacjami, która w ogóle nie kwalifikuje się do przedsięwzięcia ani zawsze znacząco, ani potencjalnie znacząco, oddziałującego na środowisko. W konsekwencji przyjąć należy, iż przetwarzanie odpadów zaplanowane przez Spółkę, odbywające się przy okazji realizacji inwestycji drogowej, odbywa się z samej swojej definicji i istoty poza instalacją w rozumieniu przepisów u.o. i podlegając tej ustawie jest działalnością wymagającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami, którego wydanie pozostaje we właściwości Starosty [...]. Starosta [...] w odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podtrzymał swoje stanowisko w kwestii właściwości Marszałka Województwa [...] jako organu uprawnionego i zarazem zobowiązanego do załatwienia wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Podkreślił, że przedsięwzięcie pod nazwą: "Budowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]" stanowi część większego przedsięwzięcia – "Budowy drogi ekspresowej [...]" w ramach zadania "[...] obwodnica [...]", dla którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał decyzję z dnia 23 marca 2011 r. nr 15/2011 o środowiskowych uwarunkowaniach, w której zakwalifikował w/w przedsięwzięcie do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W obecnym stanie prawnym rodzaje przedsięwzięć kwalifikowanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zostały zawarte w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Na podstawie § 2 ust. 1 pkt 31 tego rozporządzenia przedsięwzięcie polegające na budowie drogi ekspresowej zostało zaliczone jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Bezspornym więc pozostaje, iż przedsięwzięcie polegające na budowie drogi ekspresowej było i jest kwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że powiązanie technologiczne między przedsięwzięciami to związek, który powoduje, iż przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy (por. postanowienia NSA z dnia:25 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 160/19; 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OW 104/20; 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OW 114/20 oraz 2 listopada 2021 r. sygn. akt III OW 57/21). Tymczasem właśnie powołane wyżej przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury. Aby zatem zrealizować cel gospodarczy, jakim jest "Budowa drogi ekspresowej [...]" w ramach zadania "[...] obwodnica [...]", należy zbudować również drogę krajową nr [...] na odcinku [...]. Ponadto nie ulega również wątpliwości, że zarówno samo powstawanie odpadów, jak i ich późniejsze wykorzystanie na potrzeby budowy lub przekazanie uprawnionym podmiotom zewnętrznym, jest integralnie związane z budową drogi ekspresowej. Oznacza to, że budowa drogi oraz odzysk odpadów są przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie. Odpady będą powstawać na terenie przedmiotowej inwestycji, natomiast "czysty" materiał, który powstanie w wyniku ich przetworzenia, będzie wykorzystany na potrzeby budowy drogi bądź przekazany uprawnionym podmiotom zewnętrznym. Powyższej oceny nie zmienia powołana przez Spółkę w kolejnych pismach zmiana wniosku w zakresie procesu oraz metody przetwarzania (z procesu R12 na proces R5), bądź też ewentualny zamiar przetwarzania odpadów w obu w/w procesach. W konsekwencji uznać należy, iż organem właściwym w niniejszej sprawie jest Marszałek Województwa [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Ogólna właściwość do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów oraz na prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Z treści art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o. wynika, że marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa"). Przepisy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b-d u.o. wskazują inne przypadki właściwości marszałka województwa, jednak przepisy te nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Z kolei art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o. określa, że w pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta. Właściwość rzeczowa marszałka województwa w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów obejmuje zatem między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia natomiast § 2 rozporządzenia, które w ust. 1 pkt 31 wskazuje na autostrady i drogi ekspresowe. Z kolei w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych. Z akt sprawy wynika, że przedsięwzięcie pod nazwą: "Budowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]" stanowi część większego przedsięwzięcia – "Budowy drogi ekspresowej [...]" w ramach zadania "[...] obwodnica [...]". Podkreślenia wymaga, że zakwalifikowanie inwestycji drogowej w niniejszej sprawie na podstawie § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia (jak również na podstawie obowiązujących wcześniej w tym zakresie rozporządzeń z 2010 r. i 2004 r.) wprost do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, skutkuje tym, że powiązane technologicznie z tą inwestycją drogową przedsięwzięcie dotyczące przetwarzania odpadów także należy kwalifikować jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Powołane przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej powiązanie technologiczne między przedsięwzięciami oznacza bowiem związek, który powoduje, że przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Budowa drogi oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów związane z budową tej drogi są przedsięwzięciami odrębnymi rodzajowo (budowa drogi oraz przetwarzanie odpadów), ale występuje między nimi związek pozwalający na stwierdzenie, że są one powiązane technologicznie. Nie ulega wątpliwości, że zarówno samo powstanie odpadów, jak i ich późniejsze wykorzystanie, jest integralnie związane z budową drogi. Jedno przedsięwzięcie determinuje drugie, poprzez zapewnienie materiałów służących do jego realizacji. Skala przedsięwzięcia oraz wzajemne powiązanie budowy z przetwarzaniem odpadów powodują, że oddziaływanie na środowisko będzie tożsame z tym, jakie niesie sama inwestycja drogowa – uznana już wcześniej za zawsze znacząco oddziałującą na środowisko. Oznacza to w konsekwencji, że budowa drogi oraz przetwarzanie odpadów są przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie (por. np. postanowienia NSA z dnia: 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OW 212/18; 18 maja 2021 r., sygn. akt. III OW 23/21; 15 września 2022 r., sygn. akt III OW 219/21). Powyższe prowadzi do uznania, że organem właściwym w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., jest Marszałek Województwa [...]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.