III OW 32/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Pabianickiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Pabianickim a Marszałkiem Województwa Łódzkiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wygaszenia zezwolenia na zbieranie odpadów postanawia: wskazać Starostę Pabianickiego jako organ właściwy w sprawie.

Starosta Pabianicki wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Łódzkiego poprzez wskazanie organu właściwego do wygaszenia zezwolenia na zbieranie odpadów wydanego X Sp. z o. o. z siedzibą w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że w dniu 28 lipca 2016 r. odrębnymi decyzjami wydał Spółce X Sp. z o.o.: 1) zezwolenie na zbieranie odpadów - decyzja Nr [...], znak: [...]; obejmujące następujące rodzaje kodów: 15 01 01,15 01 02, 16 01 03, 17 02 03, 20 01 01 i 20 01 39, magazynowanych w wyznaczonym miejscu hali magazynowej o łącznej masie zbieranych odpadów w ciągu roku 4 800 Mg i terminem obowiązywania decyzji do dnia 28 lipca 2026 r. (masa zbieranych odpadów została wskazana we wniosku złożonym w 2016 r., w zezwoleniu nie było wówczas wymogu zawarcia informacji o ilościach planowanych do zbierania odpadów); 2) zezwolenie na przetwarzanie odpadów - decyzja Nr [...], znak: [...] (decyzja została doprecyzowana postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, obejmowała następujące rodzaje odpadów: 15 01 01,15 01 02, 16 01 03, 17 02 03, 20 01 01 i 120 01 39, magazynowanych w wyznaczonym miejscu hali magazynowej o łącznej ilości odpadów przyjmowanych do przetwarzania określonej w zezwoleniu - 4800 Mg rocznie. Termin obowiązywania zezwolenia określony został do dnia 28 lipca 2026 r. Zezwolenie określało także rodzaje i ilości odpadów powstających w trzech instalacjach do prowadzenia procesów przetwarzania. Wniosek o dostosowanie do aktualnych przepisów prawa, o których mowa w art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592), X sp. z o.o. złożyła w dniu 5 marca 2020 r. bezpośrednio do Marszałka Województwa Łódzkiego. W dniu 17 października 2023 r. do Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w Pabianicach wpłynęło zawiadomienie Marszałka Województwa Łódzkiego znak: [...] z dnia 13 października 2023 r. przekazujące Staroście Pabianickiemu, według właściwości, dokumentacje dotyczącą wniosku Spółki w zakresie zmiany decyzji Starosty Pabianickiego z dnia 28 lipca 2016 r. znak: [...] w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz zmiany decyzji Starosty Pabianickiego z dnia 28 lipca 2016 r. znak: [...] dot. zezwolenia na zbieranie opadów - celem stwierdzenia wygaśnięcia obu decyzji. Z wyjaśnień wskazanych w zawiadomieniu wynika, iż w toku prowadzonego przez Marszałka Województwa Łódzkiego postępowania Spółka wystąpiła z wnioskiem o połączenie dwóch odrębnie złożonych wniosków w jeden, tj. na zbierane odpadów z uwzględnieniem przetwarzania - argumentując, iż odpady przeznaczone zarówno do zbierania, jak i do przetwarzania, posiadają takie samo miejsca magazynowania. Spółka podała także maksymalne dobowe zdolności przyjmowania odpadów w linii do produkcji granulatu gumowego, paliwa alternatywnego oraz przetwarzania tworzyw sztucznych, folii oraz makulatury. W maju 2023 r. ustanowiony pełnomocnik Spółki przedłożył tekst jednolity autokorekty, zgodnie z którym maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które będą magazynowane w ciągu roku w związku ze zbieraniem wynosi 20 Mg (zatem poniżej 3000 Mg/rok), Pomimo tych ustaleń Marszalek Województwa Łódzkiego kontynuował postępowanie. Zwrócił się o opinie do Prezydenta Miasta Pabianic, do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz o przeprowadzenie kontroli do Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Pabianicach. Prezydent Miasta Pabianice w odpowiedzi wskazał, że na przedmiotowym terenie możliwa jest lokalizacja przedsięwzięć mogących zawsze oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Komendant PPSP w Pabianicach nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji. WIOŚ w dniu 2 października 2023 r. wydał negatywną opinie w sprawie spełnienia wymagań ochrony środowiska dla miejsca zbierania z uwzględnieniem przetwarzania odpadów. W tracie kontroli twierdzono, że instalacja jest niekompletna i żadna z linii do przetwarzania odpadów nie była w pełni wyposażona w urządzenia i gotowa do eksploatacji. Ponadto w lipcu 2023 r. Starosta Pabianicki przekazał Marszałkowi Województwa Łódzkiego błędnie skierowaną informację o przysądzeniu własności ww. działek na rzecz Spółki Y Sp. z o. o., która to stała się właścicielem m. in. działek, na których działalność w zakresie zbierania i przetwarzania, na podstawie decyzji Starosty Pabianickiego, prowadzi X Sp. z o. o. tj. działki o nr ewid. [...]. W związku z powyższym z dniem 31 lipca 2023 r. Spółce X Sp. z o. o. wygasła umowa najmu ww. działek. Marszałek Województwa Łódzkiego wezwał stronę do przedłożenia tytułu prawnego do miejsc magazynowania opadów, a w wyniku braku przedłożenia tych dokumentów pozostawił sprawę bez rozpatrzenia. Jednocześnie wskazał Starostę Pabianickiego jako organ właściwy celem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (w toku prowadzonego postępowania Marszałek nie wydał decyzji o odmowie zmiany zezwolenia). W dniu 23 października 2023 r. Starosta Pabianicki wszczął postępowanie w sprawie wygaśnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego Spółce X Sp. z o. o. decyzją Starosty Pabianickiego Nr [...] z dnia 28 lipca 2016 r., znak: [...]. Decyzja ta została wydana w dniu 27 grudnia 2023 r. Starosta Pabianicki kierując się przepisami obowiązującego prawa, po ocenie stanu faktycznego i materiału dowodowego przekazanego przez Marszałka Województwa Łódzkiego - stwierdził spełnienie przesłanek do wygaśnięcia zezwolenia, tym bardziej, że decyzja o wygaśnięciu jest decyzją deklaratoryjną, która nie tworzy nowego porządku prawnego czy uprawnień, a jedynie potwierdza zaistnienie stanu prawnego. Starosta Pabianicki wszczął także postępowanie w sprawie wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów i przeprowadził oględziny, ale po powtórnym przeanalizowaniu dokumentacji, uznaje się za organ niewłaściwy w sprawie. Analizując stan faktyczny oraz biorąc za podstawę art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", organ wnioskujący uznał, że w przypadku, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3 000 Mg, to marszałek województwa jest właściwy w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, co oznacza, że jest on także organem właściwym do wygaśnięcia zezwolenia oraz do wyegzekwowania obowiązków związanych z usunięciem pozostawionych odpadów. Występując o dostosowanie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów w dniu 5 marca 2020 r. Spółka wskazała ilość odpadów, która nie przekraczała 3.000 Mg. Wniosek ten jednak został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na fakt wygaśnięcia umowy najmu, a tym samym ostatnią decyzją na podstawie, której Spółka gromadziła odpady była decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów wielkości powyżej 3 000 Mg odpadów rocznych. Oznacza to, że w tej sprawie właściwy jest Marszałek Województwa Łódzkiego na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Łódzkiego wniósł o wskazanie Starosty Pabianickiego, jako organu właściwego w sprawie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że dopiero oględziny przeprowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w dniu 7 sierpnia 2023 r. pozwoliły stwierdzić, iż żadna z linii do przetwarzania odpadów nie była w pełni wyposażona we wszystkie urządzenia i gotowa do eksploatacji. Tym samym organ ustalił, że na przedmiotowym terenie nie jest realizowane przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i zbierane są, zgodnie z wnioskiem, odpady w ilości poniżej 3000 Mg/rok. W konsekwencji wydanie decyzji w sprawie przedmiotowego wniosku nie należało do kompetencji marszałka województwa, pomijając fakt, że ostatecznie wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, z powodu nieusuniętych braków formalnych. Zdaniem Marszałka, po doprecyzowaniu dokonanym przez wnioskodawcę oraz jednoznacznym oświadczeniu, że spółka nie chce magazynować takich ilości odpadów, jakie wskazuje Starosta Pabianicki ani nawet posiadać zezwolenia, które teoretycznie by na to zezwalało, bo ostatecznie wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, to Starosta pozostał organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, która została wydana przez ten organ. Wobec braku wskazania dopuszczonych do zbierania ilości odpadów w posiadanym przez podmiot zezwoleniu i braku jednoznacznego dokumentu, który określałby ilość odpadów, która była bądź jest zgromadzona na przedmiotowym terenie Marszałek Województwa Łódzkiego nie jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów przez X Sp. z o.o. z siedzibą w [...], tj. decyzji Starosty Pabianickiego z dnia 28 lipca 2016 r., znak: [...], a tym samym wyegzekwowania obowiązków związanych z usunięciem pozostawionych odpadów, a jest nim organ, który ją wydał, a zatem Starosta Pabianicki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach, marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. W przedmiotowej sprawie, w dniu 28 lipca 2016 r. Starosta Pabianicki wydał Spółce X Sp. z o.o. dwie odrębne decyzje: 1) zezwolenie na zbieranie odpadów - decyzja Nr [...], znak: [...]; obejmujące następujące rodzaje kodów: 15 01 01,15 01 02, 16 01 03, 17 02 03, 20 01 01 i 20 01 39 magazynowanych w wyznaczonym miejscu hali magazynowej o łącznej masie zbieranych odpadów w ciągu roku 4 800 Mg i terminem obowiązywania decyzji do dnia 28 lipca 2026 r. (masa zbieranych odpadów została wskazana we wniosku złożonym w 2016 r., w zezwoleniu nie było wówczas wymogu zawarcia informacji o ilościach planowanych do zbierania odpadów); 2) zezwolenie na przetwarzanie odpadów - decyzja Nr [...], znak: [...] (decyzja została doprecyzowana postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, obejmowała następujące rodzaje odpadów: 15 01 01,15 01 02, 16 01 03, 17 02 03, 20 01 01 i 120 01 39, magazynowanych w wyznaczonym miejscu hali magazynowej o łącznej ilości odpadów przyjmowanych do przetwarzania określonej w zezwoleniu - 4800 Mg rocznie. Termin obowiązywania zezwolenia określony został do dnia 28 lipca 2026 r. Zezwolenie określało także rodzaje i ilości odpadów powstających w trzech instalacjach do prowadzenia procesów przetwarzania. W dniu 23 października 2023 r. Starosta Pabianicki wszczął postępowanie w sprawie wygaśnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego Spółce ww. decyzją nr [...] i decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r. stwierdził spełnienie przesłanek do wygaśnięcia zezwolenia. Z uwagi na powyższe na chwilę obecną w obiegu prawnym pozostaje zezwolenie na zbieranie odpadów oraz decyzja w sprawie wygaszenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z pierwszej z wymienionych decyzji nie wynika jednoznacznie, jaka maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów będzie zbierana w ciągu roku (na dzień wydania tej decyzji nie było takiego prawnego wymogu), a zatem brak jest podstaw do uznania, że Marszałek Województwa Łódzkiego jest właściwy w sprawie. Skoro więc decyzja nr [...] pozostaje w obrocie prawnym i jest ostateczna, a zatem jest wiążąca dla organów orzekających w sprawie, to też należało przyjąć, że organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji jest organ, który tę decyzję wydał, czyli Starosta Pabianicki, na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.