III OW 38/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wielkopolskiego Kuratora Oświaty o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wielkopolskim Kuratorem Oświaty a Dyrektorem Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci i Młodzieży ze Specjalnymi Potrzebami Edukacyjnymi w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego orzeczenia kwalifikacyjnego do nauczania indywidualnego postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Wielkopolskiemu Kuratorowi Oświaty z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku.

Wielkopolski Kurator Oświaty wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Zespołem Orzekającym Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci i Młodzieży ze Specjalnymi Potrzebami Edukacyjnymi przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego orzeczenia kwalifikacyjnego nr 127/98 do nauczania indywidualnego K. C. z 17 grudnia 1998 r. W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że 7 stycznia 2015 r. M. C., matka K. C., złożyła do Dyrektora Zespołu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci i Młodzieży ze Specjalnymi Potrzebami Edukacyjnymi nr 2 w Poznaniu (dalej: "Dyrektor Poradni nr 2") wniosek o wznowienie postępowania w sprawie odwołania od decyzji dotyczącej nauczania indywidualnego jej syna. 8 grudnia 2023 r. pismo to zostało przekazane do Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nr 5 Poznań - Stare Miasto (dalej "Dyrektor Poradni nr 5"). Organ ten orzekł o odmowie wznowienia postępowania wskazując na uchybienie terminu przez M. C.. Zgodnie z pouczeniem, M. C. wniosła zażalenie do Wielkopolskiego Kuratora Oświaty podnosząc nieważność postępowania, gdyż rzekomo brak było podstaw do wydania postanowienia przez organ I instancji. 29 kwietnia 2024 r. Wielkopolski Kurator Oświaty uznał się niewłaściwym do rozpatrzenia zażalenia i powiadomił o tym Dyrektora Poradni nr 2. 3 czerwca 2024 r. Dyrektor Poradni nr 2 utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podniósł, że M. C. nie ma już interesu prawnego we wznowieniu postępowania, gdyż w tym czasie jej syn był już pełnoletni (wiek 18 lat osiągnął [...] lipca 2004 r.) Podzielił również stanowisko o uchybieniu terminowi przez M. C.. 18 lipca 2024 r. M. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu twierdząc, że WSA w Poznaniu wyroku z 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 77/19, utrzymanym w mocy przez wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3541/21, stwierdził, że właściwym organem w sprawie jest Dyrektor Poradni nr 2. Przytoczone tu jednak orzeczenie zapadło wskutek skargi na bezczynność Dyrektora Poradni nr 2, a WSA w Poznaniu stwierdził w nim, że: "W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 7 stycznia 2015 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku)", oraz: "Ze względu na przedmiot postępowania Sąd nie jest przy tym władny do dokonania merytorycznej oceny złożonego przez skarżącą wniosku, ani wskazania, czy skarżąca posiada legitymację do jego złożenia, ani też czy organ jest właściwy w sprawie jego rozpatrzenia". Należy więc przyjąć, że nie zapadło orzeczenie rozstrzygające spór o właściwość, a jedynie nakazujące Dyrektorowi Poradni rozpatrzenie wniosku M. C.. Warto zaznaczyć, że w pojęciu "rozpatrzenia" może mieścić się również przekazanie sprawy innemu organowi, według właściwości. WSA w Poznaniu wyrokiem z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 587/24 stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Poradni nr 2 utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nr 5 Poznań Stare Miasto w Poznaniu, ze względu na nieprzestrzeganie przez organ swej właściwości miejscowej i rzeczowej, którą powinien był wziąć pod uwagę z urzędu. WSA w Poznaniu nie przesądził ponownie o właściwości, ale wskazał na aktualnie obowiązujący § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2061), wedle którego od orzeczenia wnioskodawca może wnieść odwołanie do kuratora oświaty, za pośrednictwem zespołu, który wydał orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. WSA w Poznaniu zaznaczył, że zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu ostatecznej decyzji skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów, a na poparcie tego twierdzenia przytoczył orzecznictwo: wyrok NSA z 8 listopada 2007 r., II OSK 1474/06, postanowienie NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt II OW 26/19, postanowienie NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OW 196/18. Wnioskując Wielkopolski Kurator Oświaty zaznaczył, że organ każdorazowo badając sprawę powinien zbadać swą właściwość w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, a w zależności od wyniku tego badania podjąć stosowne czynności, tj. rozpoznać sprawę albo przekazać organowi właściwemu. Po otrzymaniu wyroku WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 587/24 Dyrektor Poradni nr 2 postanowieniem z 26 lutego 2025 r. odmówił wznowienia postępowania z wniosku M. C., która wniosła następnie zażalenie do Wielkopolskiego Kuratora Oświaty. Wielkopolski Kurator Oświaty zwrócił się więc z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego, by rozstrzygnął spór o właściwość. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Dyrektor Poradni nr 2 zaznaczył, że w świetle zmiany przepisów, po wejściu w życie 15 września 2017 r. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, właściwym organem w tym sporze jest Wielkopolski Kurator Oświaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.). Na wstępie wskazać należy, że Wielkopolski Kurator Oświaty zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego pomiędzy Zespołem Orzekającym Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci i Młodzieży ze Specjalnymi Potrzebami Edukacyjnymi (...) a Wielkopolskim Kuratorem Oświaty w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku pani M. C. z dnia 7 stycznia 2015 r. o wznowienie postępowania dotyczącego orzeczenia kwalifikacyjnego nr 127/98 do nauczania indywidualnego K. C. z dnia 17 grudnia 1998 r." Z treści wniosku, jak i odpowiedzi na wniosek udzielonej przez Dyrektora Poradni nr 2 w sposób jednoznaczny wynika, iż wobec wydania przez Dyrektora Poradni nr 2 postanowienia z 26 lutego 2025 r. o odmowie wznowienia postępowania obecnie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Dyrektor Poradni nr 2 był w istocie właściwy do rozpoznania w I instancji żądania wznowienia postępowania, czy też właściwy do rozpoznania tego wniosku w I instancji był Wielkopolski Kurator Oświaty. Tym samym spór sprowadza się wyłącznie do potwierdzenia właściwości Dyrektora Poradni nr 2, przyjętej w wydanym przez ten organ postanowieniu z 26 lutego 2025 r., co ma wpływ na ocenę zażalenia wniesionego na to postanowienie do Wielkopolskiego Kuratora Oświaty. Powyższy spór zaistniał pomiędzy Wielkopolskim Kuratorem Oświaty a Dyrektorem Poradni nr 2 jako organem, który w pierwszej kolejności jako organ odwoławczy od postanowienia Dyrektora Poradni nr 5 wydał postanowienie rozstrzygające zażalenie organu I instancji (następnie wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 587/24 z uwagi na brak właściwości jako organ II instancji), a obecnie wykonując wytyczne zawarte w ww. orzeczeniu uznał swoją właściwość w I instancji i w tej instancji wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Od tego postanowienia wniesiono następnie zażalenie do Wielkopolskiego Kuratora Oświaty, które to zażalenie nie zostało rozstrzygnięte wobec skierowania przez ten podmiot wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż wobec wydania postanowienia z 26 lutego 2025 r. powyższy spór ma charakter historyczny, a nie aktualny. Wprawdzie postanowienie to nie jest ostateczne, niemniej Wielkopolski Kurator Oświaty przez zwrócenie się o rozstrzygnięcie sporu w istocie przerzuca na Naczelny Sąd Administracyjny ocenę prawidłowości stanowiska zawartego w postanowieniu, które zostało poddane kontroli instancyjnej wnioskodawcy. Tymczasem to rolą Wielkopolskiego Kuratora Oświaty, jako organu wyższego stopnia nad Dyrektorem Poradni nr 2, jest rozstrzygnięcie o prawidłowości stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Jeśli organ uzna, iż w istocie doszło do wydania postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości, to stanowisko to będzie mogło zostać poddane kontroli sądowej w ramach skargi na postanowienie Kuratora wydane w II instancji, na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest natomiast niejako prewencyjne potwierdzenie stanowiska wnioskodawcy, przed wydaniem ostatecznego orzeczenia przez organ administracji publicznej. Tym samym uznać należy, iż Wielkopolski Kurator Oświaty uprawniony był do zainicjowania postępowania z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ale wyłącznie do daty załatwienia sprawy przez jeden z organów pozostających w sporze. W dacie tej dochodzi do wygaśnięcia sporu pozytywnego o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., zaś prawidłowość stanowiska zajętego przez organy administracji w trybie k.p.a. może być weryfikowana wyłącznie w drodze środków odwoławczych (odwołań, zażaleń, skarg do WSA) od wydanych już decyzji i postanowień. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się bowiem, że dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało zakończone (postanowienie NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OW 200/21). W świetle orzecznictwa wniosek mający charakter abstrakcyjny, a więc także wniosek historyczny, a nie aktualny, należy uznać za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2008 r. sygn. akt II OW 48/08, podobnie NSA w postanowieniu z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OW 6/25). Na marginesie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 587/24 przesądził szereg istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W orzeczeniu tym nie tylko wskazano, że Dyrektor Poradni nr 5 nie był właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania M. C.. Jakkolwiek Sąd nie wskazał wprost organu właściwego w sprawie, to poczynił wiążące na zasadzie art. 170 p.p.s.a. ustalenia pozwalające na odkodowanie właściwości organu do rozpoznania wniosku w sprawie wznowienia postępowania. Sąd wskazał bowiem, że "Zatem skoro w sprawie doszło do rozpoznania odwołania, to nie można uznać, że organem właściwym jest organ I instancji gdyż powyższe pozostaje w sprzeczności z treścią art. 150 k.p.a., który organy w niniejszej sprawie całkowicie zignorowały odwołując się wyłącznie do art. 148 k.p.a." W odniesieniu do określenia organu właściwego w rozumieniu art. 150 k.p.a. WSA w Poznaniu jednoznacznie przesądził, że "Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu ostatecznej decyzji skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów". W konsekwencji Sąd ten uznał, że określenie właściwości organu w tej sprawie powinno nastąpić z uwzględnieniem właściwości organu na gruncie obowiązującego stanu prawnego. Sąd dodał, że zarówno w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jak i w dacie wyrokowania, organem wyższego stopnia właściwym w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a., był kurator oświaty. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż za uczestnika postępowania, który wniósł odpowiedź na wniosek, uznał Dyrektora Poradni nr 2 jako organ, który wydał ww. postanowienie z 26 lutego 2025 r., pozostając w sporze o właściwość, a nie Zespół tejże Poradni reprezentowany przez Dyrektora. W związku z powyższym, przedmiotowy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał odrzuceniu – na zasadzie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 64 § 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu od wniosku.