III OW 3/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w [...], a Związkiem Międzygminnym [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym postanawia: wskazać Związek Międzygminny [...] z siedzibą w [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2026 r. (data prezentaty NSA) [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej także jako: "WIOŚ"), na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej jako: "k.p.a.") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy WIOŚ, a Związkiem Międzygminnym [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Związek Międzygminny") w sprawie magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...]) przez wskazanie Związku Międzygminnego jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na wniosek Związek Międzygminny wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie WIOŚ jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący. Pismem z dnia 24 lipca 2025 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż właściciel przedmiotowej nieruchomości nie posiada decyzji administracyjnej uprawniającej do prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami, w szczególności w zakresie magazynowania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Do WIOŚ przekazano w załączeniu protokół oględzin z dnia 29 października 2025 r., w którym stwierdzono, że na nieruchomości zalega duża ilość pokruszonego gruzu, który podczas wcześniejszych oględzin przeprowadzonych w dniu 12 sierpnia 2025 r. nie został stwierdzony. Pismem z dnia 25 listopada 2025 r., znak: [...], K.P. (dalej także jako: "wnioskodawca"), Przewodniczący Związku Międzygminnego przesłał do WIOŚ wniosek w sprawie podjęcia działań przewidzianych prawem wobec właścicieli działki o nr ewid. [...], obręb [...], tj. M. i J. Z., zam. [...], ul. [...], na której stwierdzono magazynowanie odpadów. W uzasadnieniu pisma z dnia 25 listopada 2025 r., znak: [...] wskazano, że właściciel działki nie posiada decyzji ani na magazynowanie, ani na zbieranie, ani na przetwarzanie odpadów. Gmina [...] jest członkiem Związku Międzygminnego, zaś zgodnie z § 7 pkt 5 Statutu Związku Międzygminnego, związek przejmuje zadania publiczne gmin związane z realizacją ich ustawowych zadań wynikających z ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wydawanie z urzędu decyzji w zakresie usuwania odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania oraz ich usuwanie w ramach wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 k.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, bowiem ani WIOŚ, ani Związek Międzygminny, nie uważa się za organ właściwy w sprawie magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Związek Międzygminny podnosi, że ustalenie, czy na wskazanej nieruchomości dochodzi do prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów bez wymaganych decyzji administracyjnych, wymaga przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz oceny przestrzegania przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, co należy do kompetencji organów Inspekcji Ochrony Środowiska. Natomiast WIOŚ stoi na stanowisku, że z uwagi na to, że właściciele terenu nie posiadają żadnej zgody na gospodarowanie odpadami na tym terenie, to takie magazynowanie odpadów należy traktować, jak magazynowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. W takiej sytuacji, posiadacz odpadów, na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez WIOŚ. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 u.o.). W świetle art. 26 ust. 3 u.o., nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu – wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że ustawa wiąże określone skutki prawne z posiadaniem odpadów, a nie posiadaniem nieruchomości. Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., wskazuje wyraźnie, że domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wskazać należy, że przepisy art. 26 ustawy o odpadach mają na celu przeciwdziałanie problemowi dzikich wysypisk odpadów oraz innych przypadków przechowywania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, tj.: 1) w miejscach, dla których nie wydano wymaganej decyzji określającej warunki przechowywania odpadów; 2) w przypadku gdy określony sposób przechowywania odpadów nie wymaga zezwolenia – w miejscach, w których przechowywanie odpadów jest niezgodne z przepisami prawa, w tym w szczególności przepisami prawa miejscowego (patrz: Art. 26 OdpadyU red. Wyszomirski 2025, wyd. 1/Maciej Lewicki, Legalis) Z akt sprawy wynika, że posiadaczem odpadów znajdujących się na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] nie jest Związek Międzygminny, bowiem ich posiadaczem są właściciele działki, tj. M. i J. Z., zam. [...], ul. [...], na której stwierdzono magazynowanie odpadów. Nie ma znaczenia, wbrew twierdzeniu Związku Międzygminnego, czy na wskazanej nieruchomości dochodzi do prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów bez wymaganych decyzji administracyjnych, bowiem jak już wyżej wskazano art. 26 ustawy o odpadach ma zastosowanie również w miejscach, dla których nie wydano wymaganej decyzji określającej warunki przechowywania odpadów. W sytuacji, gdy znany jest posiadacz odpadów i nie jest nim gmina, to wówczas wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, co wyklucza właściwość w takiej sprawie regionalnego dyrektora ochrony środowiska (por. postanowienia NSA z dnia: 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 44/18 oraz 10 marca 2020 r. sygn. akt II OW 171/19). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Związek Międzygminny [...] z siedzibą w [...] jako organ właściwy w sprawie.