III OW 12/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska a Radą Miejską w Ł. przez wskazanie organu właściwego w sprawie wstrzymania działalności instalacji postanawia odrzucić wniosek.

W piśmie z 21 stycznia 2026 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Radą Miejską w Ł. (dalej też: Rada Miejska) przez wskazanie organu właściwego w sprawie wstrzymania działalności instalacji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 13 listopada 2025 r. Stowarzyszenie U. z siedzibą w Ł. (dalej: Stowarzyszenie) zwróciło się z wnioskiem do Przewodniczącego oraz Radnych Rady Miejskiej w Ł. o podjęcie dialogu z mieszkańcami gminy Ł. oraz udzielenie wsparcia w sprawie wtrzymania działalności instalacji prowadzonej przez P. sp. z o.o. sp. k. w Ł. (dalej: Spółka). Uchwałą nr [....] Rady Miejskiej w Ł. z 17 grudnia 2025 r. w sprawie przekazania skargi według właściwości Rada Miejska uznała się za niewłaściwą do rozpatrzenia skargi Stowarzyszenia na działalność Spółki oraz przekazała pismo według właściwości WIOŚ uznając na podstawie treści pisma, że stanowi ono skargę. WIOŚ, po zapoznaniu się z treścią wniosku Stowarzyszenia, mając na uwadze jego treść, nie zgodził się z opinią Rady Miejskiej, w konsekwencji czego pismem z 30 grudnia 2025 r. zwrócił pismo. Rada Miejska pismem z 5 stycznia 2026 r. ponownie przekazała do WIOŚ wniosek Stowarzyszenia uzasadniając, że stanowi ona skargę, którą WIOŚ winien rozpatrzyć jako skargę. W ocenie WIOŚ, przede wszystkim treść wniosku dotyczy prośby Stowarzyszenia o podjęcie przez Radę Miejską dialogu z mieszkańcami i włączenie do porządku obrad najbliższej Sesji Rady Miejskiej punktu dotyczącego dyskusji na temat działalności Spółki oraz o dopuszczenie do zabierania głosu w trakcie nadchodzących sesji przedstawiciela Stowarzyszenia, a także wniosku o podjęcie uchwały mającej na celu udzielenie niezbędnego wsparcia reprezentującemu mieszkańców Stowarzyszeniu tj. podjęcie uchwały zobowiązującej organ wykonawczy gminy do podjęcia przewidzianych prawem kroków spierających mieszkańców w działaniach zmierzających do wstrzymania działalności Spółki, w tym zobowiązanie tego organu do skierowania zawiadomienia do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 183 § 1 kodeksu karnego. Zdaniem WIOŚ, wybiórcze odczytywanie treści wniosku i jednego zdania w uzasadnieniu na stronie 90, nie stanowi podstawy do uznania pisma za skargę, którą WIOŚ winien rozpatrzyć, albowiem odnosi się ono jako konkluzja całego wcześniejszego wywodu na temat działalności Spółki, a nie żądań przedstawionych wprost i jednoznacznie w petitum pisma oraz jego treści. W odpowiedzi Rady Miejskiej na wniosek wskazano, że winien on zostać odrzucony. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i kompetencyjnych, które powstają pomiędzy organami administracji publicznej w związku z rozpatrywaniem skarg wniesionych w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego, czy pismo Stowarzyszenia zostanie potraktowane jako wniosek, czy też jako skarga, to podstawą prawną jego rozpatrzenia będą przepisy Działu VIII k.p.a. Rada przedłożonego wniosku, jak i jego załączników, w żaden sposób nie wynika, aby Wnioskodawca poprzedził swoje wystąpienie dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Wnioskodawca uzasadnił wniosek jedynie swoim subiektywnym przekonaniem i to bez dokładnej lektury pisma ww. Stowarzyszenia. Z ostrożności Rada Miejska wskazała, że rozważając całościowo treść pisma Stowarzyszenia zauważyć należy, że wyraża ono przede wszystkim niezadowolenie z działalności prowadzonej na terenie Ł. przez odpowiedniego przedsiębiorcę. W tym zatem kontekście przedmiotowe pismo w ocenie Organu należało zakwalifikować jako skargę na działalność prywatnego przedsiębiorcy. Pismo Stowarzyszenia w większości odwołuje się do pewnych faktów z powołaniem na odpowiednie dokumenty. Jego treść stanowią zarzuty odnoszące się do naruszenia przez wskazanego przedsiębiorcę odpowiednich przepisów dotyczących ochrony środowiska. W oparciu o te zarzuty zostały skonstruowane żądania Stowarzyszenia skierowane bezpośrednio do wnioskodawcy. Mianowicie Stowarzyszenie na stronie 90 wprost napisało, z powołaniem się na art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.), że właściwym w zakresie objętym jego wnioskiem jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Z kolei na stronie 95 Stowarzyszenie wprost wnosi do WIOŚ o to, aby ten "skierował zawiadomienie do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 183 § 1 kodeksu karnego". W związku z tym Rada Miejska stwierdziła, że to WIOŚ wybiórczo traktuje pismo ww. Stowarzyszenia, a nie Rada Miejska. Podkreślić również należy, że Rada Miejska pomimo tego, iż całościowo pismo Stowarzyszenia uznała za skargę i przekazała je według właściwości do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, to niezależnie od tego w ramach swoich kompetencji odniosła się do żądań skierowanych bezpośrednio do tego organu, które były poza zakresem uchwały o przekazaniu skargi według właściwości. Wreszcie co także istotne, nawet gdyby Wnioskodawca uważał, że nie jest właściwy w zakresie całości pisma Stowarzyszenia, to nie może pomijać żądań, które zostały do niego bezpośrednio skierowane, więc i z tego względu przekazanie pisma przez Radę Miejską było uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego, wobec treści art. 15 § 2 p.p.s.a., znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 63-64 p.p.s.a. Wniosek, o którym mowa w art. 63-64 p.p.s.a., odgrywa identyczną rolę jak skarga do sądu administracyjnego, a mianowicie współkształtuje razem ze skargą właściwość rzeczową sądu administracyjnego. Zatem wniosek taki wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne, gdy sprawa nim objęta należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy zaś sprawa, której dotyczy wniosek nie jest objęta właściwością rzeczową sądu administracyjnego, to podlega ona odrzuceniu. Spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z tym przyjąć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i kompetencyjnych, które powstają pomiędzy organami administracji publicznej w związku z rozpatrywaniem skarg i wniosków wniesionych w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawy załatwienie na podstawie tych przepisów nie mają bowiem charakteru jurysdykcyjnego (nie są załatwiane poprzez wydanie decyzji lub postanowienia) oraz nie są to sprawy, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stanowisko to, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznać należy za ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA: z 17 października 2018 r., II OW 121/18; z 8 sierpnia 2018 r., I GW 5/18; z 28 marca 2018 r., I OW 337/17; z 4 listopada 2010 r., II GW 9/10; z 22 października 2010 r., II OW 50/10; z 18 lutego 2005 r., OW 166/04; z 5 stycznia 2005 r., OW 156/04 oraz A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, wyd. 1, Warszawa 2008, s. 40 i nast.). Rozstrzygnięcie sporu dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi (lub wniosku) złożonej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie mieści się w zakresie kognicji NSA (post. NSA z 18.2.2005 r., OW 166/04, Legalis; post. NSA z 18.2.2009 r., I OW 14/09, Legalis, a także post. NSA z 12.1.2012 r., I OW 189/11, Legalis). Przedstawiony Naczelny Sądowi Administracyjnemu wniosek o rozstrzygnięcie sporu uznać należało za niedopuszczalny, a w konsekwencji należało go odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a.