III OW 22/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Dyrektorem Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku z 10 maja 2023 r. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku z 10 maja 2023 r. W uzasadnieniu wniosku podał, że do Prezydenta w dniu 10 maja 2023 r. e-mailem zgłoszono interwencję w sprawie uszkodzenia drenów oraz nieszczelnej studni przy ul. [...]. W związku z ww. mailem zawiadomieniem z 18 maja 2023 r. Prezydent, na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze. zm.; dalej "k.p.a.") przekazał interwencję do rozpatrzenia organowi właściwemu w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, tj. do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni [...]. Pismem z 13 czerwca 2023 r. Dyrektor poinformował Prezydenta, że sprawa jest już znana Nadzorowi Wodnemu [...] i dotyczy posesji przy ul. [...] - działka [...] obręb [...]. W dniu 28 kwietnia 2023 r. pracownicy Nadzoru Wodnego [...] dokonali lustracji terenowej działki. Podczas lustracji na działce nr [...] stwierdzono stagnującą wodę od strony granicy działki nr [...]. Pracownicy ustalili, że według wnioskodawczyni wykonany wykop w skarpie stanowiącej granicę z tymi działkami miał na celu odkrycie urządzeń melioracji wodnej w terenie. W miejscu wykopu stwierdzono znajdującą się ceglaną, bliżej nieokreśloną budowlę w kształcie studni. Według informacji przekazanych przez wnioskodawczynię pracownikom Nadzoru Wodnego [...] do ciągłego zalewania jej działki dochodzi na skutek prac ziemnych wykonanych przez sąsiada, który podczas budowy swojego domu podniósł teren o 2-3 m. Uszkodził system drenarski znajdujący się na tym terenie, którego aktualnie nie zamierza naprawić ani uszczelnić znajdującej się na jego terenie studni. Dyrektor poinformował, że na podstawie dostępnych informacji i danych mapowych stwierdzono, że na przedmiotowym terenie nie występują urządzenia melioracji wodnych. Brak jest również informacji na temat występowania systemu drenarskiego na tym terenie. Dla odkrytej w terenie budowli/studni nie posiadają dokumentacji (również archiwalnej) potwierdzającej jej istnienie oraz systemu drenarskiego w terenie. Dyrektor wskazał, że w przypadku stwierdzenia zaewidencjonowania urządzeń melioracji wodnej potwierdzonych odpowiednią dokumentacją miałoby tutaj zastosowanie przepisy art. 199-206 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze. zm.). W związku z tym, że stwierdzono brak takich urządzeń, nie ma podstaw do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 191 ustawy Prawo wodne. Prezydent, po przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w sprawie, podtrzymał stanowisko, że organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Dyrektor. Z danych posiadanych przez Urząd Miejski [...] (tj. z oględzin w terenie prowadzonych w trakcie innych postępowań oraz informacji uzyskanych od świadków) wynika, że na przedmiotowym terenie istnieje niezinwentaryzowany system drenarski. Zbudowany jest z ceramianych rur drenarskich oraz ze studni betonowych. Ceramiczne rury drenarskie znajdują się około 80 cm pod ziemią. Pierwotnie teren był przeznaczony na cele rolnicze. W związku z faktem, że system drenarski został wybudowany wiele lat temu oraz fakt, że nie jest od wielu lat konserwowany przez właścicieli nieruchomości coraz częściej w związku z tym ulega zniszczeniu. Ponadto uszkadzany jest podczas prowadzonych prac budowlanych na wskazanym terenie. Organ powołał się na art. 16 pkt 65, art. 188 i art. 196 ustawy Prawo wodne. Podkreślił, że Dyrektor nie wszczął postępowania zgodnie z art. 191 lub 206 ustawy Prawo wodne z uwagi na brak zaewidencjonowania ww. urządzeń. Jednak sam fakt niewpisania przedmiotowych urządzeń do ewidencji lub naniesienia na mapę nie może być argumentem do odmowy wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że niezależnie od tego, czy przedmiotowy system drenarski i studnia zakwalifikowana zostanie do urządzeń wodnych, czy do urządzeń melioracji wodnej organem właściwym do podjęcia dalszych działań w sprawie będzie Dyrektor. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor wniósł o wskazanie Prezydenta jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że przeprowadzone przez Prezydenta postępowanie nie wykazało, ani nie zgromadziło żadnego materiału dowodowego potwierdzającego fakt istnienia na przedmiotowym terenie urządzeń melioracji wodnych w postaci starego systemu drenarskiego oraz nieszczelnej studni. Przedstawiony przez Prezydenta Miasta [...] materiał dowodowy w postaci wiadomości e-mail z 10 maja 2023 r. i załączonych do niej dwóch fotografii, wskazują jedynie na domniemanie istnienia oraz uszkodzenia ww. urządzeń melioracji wodnych, nie poparte żadnym materiałem dowodowym wskazującym na fakt, iż przyczyniły się one do zalewania przedmiotowej działki. Prezydent, przed przekazaniem ww. wiadomości, w pierwszej kolejności winien wziąć pod uwagę podniesienie terenu przyległego do zalewanej działki o 2-3 m (co było ewidentną przyczyną zaburzenia stosunków wodnych na opisanym terenie), a co za tym idzie winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzić prawidłowy i wyczerpujący materiał dowodowy. Prezydent zaś zarzuca Dyrektorowi niewszczęcie postępowania z art. 191 i 206 ustawy Prawo wodne. Dyrektor wskazał, że przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające polegające m.in. na przeprowadzeniu wizji terenowej - notatka służbowa z 28 kwietnia 2023 r. oraz stwierdził brak występowania urządzeń w ewidencji. Przeprowadzone postępowanie, jako przyczynę zalewania działki nr [...], obr. [...] m. [...], wskazuje jednoznacznie podniesienie terenu przyległego o 2-3 m, co implikuje kompetencje do załatwienia sprawy przez Prezydenta Miasta [...], zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze. zm.; dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze. zm.; dalej "k.p.a."), należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Dyrektorem Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku z 10 maja 2023 r. (wiadomość e-mail). Przedmiotowy spór kompetencyjny sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy powyższy wniosek z 10 maja 2023 r. powinien zostać rozpoznany w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne, czy też w trybie art. 191 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że to, z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują bowiem rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. W niniejszej sprawie z treści ww. wniosku (wiadomości e-mail) bezsprzecznie wynika, iż został on złożony do Prezydenta Miasta [...] i z wiadomości tej wynika, że nadawca wiadomości e-mail zgłasza Prezydentowi problem z zalewaniem jego działki "od strony sąsiada, który podniósł teren o ok. 2-3 m. na wysokości, w związku z czym prawdopodobnie uszkodził wszystkie dreny". Zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta [...] był zatem związany konkretnie określoną podstawą prawną, która wynika z ww. wniosku i wynikającym z tej podstawy żądaniem wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż przyczyną zalewania działki wnioskodawczyni (autorki wiadomości e-mail z 10 maja 2023 r.) są przeprowadzone przez sąsiada roboty ziemne związane z budową domu. W związku z powyższym w sprawie nie znajduje zastosowania art. 191 ustawy Prawo wodne. Hipotezy norm dekodowanych z przepisów art. 234 i art. 191 Prawa wodnego są różne. Norma z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 Prawa wodnego). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się zdjęcia bliżej nieokreślonych urządzeń (prawdopodobnie) wodnych ("budowla w kształcie studni", "prowizoryczny system odwadniający stworzony przez właścicieli działki"). Niemniej z okoliczności sprawy i z akt nie wynika, aby zalewanie wnioskodawczyni było spowodowane nienależytym utrzymywaniem urządzeń wodnych, lecz jak to wyżej wskazano - roboty ziemne wykonane przez sąsiada związane z budową domu. Jeżeli w wyniku postępowania wyjaśniającego organ dojdzie do wniosku, że to nie spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, to może wydać stosowną decyzję po rozpoznaniu wniosku z 10 maja 2023 r. Ewentualne wyjaśnienie kwestii nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego będzie zaś zadaniem innego organu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Prezydenta Miasta [...], jako organ właściwy w sprawie.