III OW 21/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Opolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Opolskim a Wójtem Gminy D. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia postanawia: wskazać Wójta Gminy D. jako organ właściwy w sprawie.

Wojewoda Opolski wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy D. poprzez wskazanie organu właściwego dla wniosku – zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia z dnia 14 marca 2024 r., w związku z uznaniem się przez Wójta Gminy D. organem niewłaściwym w sprawie zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia na terenie Gminy D. i przekazaniem Wojewodzie Opolskiemu sprawy, pomimo że Wojewoda Opolski nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał przede wszystkim, że w dniu 15 marca 2024 r. Wójt Gminy D., zawiadomieniem nr [...], przekazał według właściwości Wojewodzie Opolskiemu zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia publicznego (powodującego utrudnienia w ruchu drogowym) z dnia 14 marca 2024 r. Powyższe zawiadomienie złożył P. K., zam. [...]. Jako miejsce zgromadzenia wskazał rondo w ciągu DK [...] zjazdu z [...], a termin zgromadzenia zaplanował w okresie: 20 marca 2024 r. – 20 kwietnia 2024 r. Wnioskodawca złożył zawiadomienie podkreślając, że zgromadzenie będzie powodować utrudnienia w ruchu drogowym, nie wnioskował zatem o wydanie decyzji w przedmiocie zgody na zgromadzenie cykliczne. Zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia zostało wniesione zgodnie z przepisami rozdziału 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1389) – dalej: "ustawa – Prawo o zgromadzeniach", mających zastosowanie do postepowań "zwykłych" w sprawach zgromadzeń. W ocenie Wojewody Opolskiego Wójt Gminy D. dokonał błędnej interpretacji przepisów art. 26a ustawy – Prawo o zgromadzeniach poprzez podniesienie w uzasadnieniu zawiadomienia faktu, że zgromadzenie będzie odbywać się codziennie w okresie od 20 marca 2024 do 20 kwietnia 2024 w godzinach od 10.00 do 17.00 i w związku z tym będzie organizowane w sposób cykliczny. Nie wzięto pod uwagę pozostałych wymogów, które muszą być spełnione. Przepis ten wymaga bowiem, aby tego rodzaju wydarzenia odbywały się w ciągu ostatnich 3 lat, chociażby nie w formie zgromadzeń i miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń. W związku z powyższym uzasadnienie organu gminy nie wypełnia wymogów przewidzianych w art. 26a ustawy – Prawo o zgromadzeniach, a Wojewoda nie jest organem właściwy w sprawie przedmiotowego zgromadzenia. Nadto organ wnioskujący wskazał, że uznanie się przez Wójta Gminy D. organem niewłaściwym w sprawie zgromadzenia organizowanego na terenie Gminy D. i przekazanie jej Wojewodzie Opolskiemu uniemożliwia wydania przez Wójta Gminy D., na podstawie art. 14 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, decyzji o zakazie zgromadzenia, co może się okazać konieczne jeżeli jego odbycie będzie zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy D. wskazał, że w przypadku przedmiotowego zgromadzenia wszystkie przesłanki wynikające z art. 26a ustawy Prawo o zgromadzeniach dla uznania go za zgromadzenie cykliczne zostały spełnione. Tożsamość organizatora oraz miejsca nie budzi wątpliwości, bowiem wynika z samego wniosku. Podobnie częstotliwość – zgromadzenia odbywać się mają codziennie w okresie od 20 marca 2024 r. do 20 kwietnia 2024 r. w godz. 10:00-17:00, a więc odbywać mają się: "co najmniej 4 razy w roku według opracowanego terminarza". Nadto tego rodzaju - co przedmiotowe - wydarzenia odbywały w przeszłości - w ciągu ostatnich trzech lat. W odniesieniu do celu zgromadzenia, Wójt wskazał, że powołany przepis zawiera sformułowanie "w szczególności", co oznacza, że wskazany w art. 26a katalog celów jest katalogiem otwartym, więc występujące zgromadzenia mogły mieć również inne cele, niż wskazane przez ustawodawcę. Wójt zwrócił również uwagę na swobodę wojewody w zakresie oceny, zarówno czy odbywające się wcześniej zgromadzenia "miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń" (z uwzględnieniem faktu otwartości tego katalogu) oraz oceny przesłanek "uczczenia" i "doniosłości i istotności" - jako przesłanek nieostrych. W przypadku powyżej opisanego zgromadzenia cyklicznego, którego celem jest sprzeciw unijnej polityce rolnej i niekontrolowanemu importowi towarów rolnych z Ukrainy, co wpisuje się w ogólnopolskie protesty rolników na terenie naszego kraju, może dojść we wskazanej lokalizacji (rondo zjazd z [...] do drogi DK [...]) do cyklicznych, regularnych zakłóceń komunikacyjnych, które mogą mieć wpływ na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców gminy D. jak i gmin ościennych. W związku powyższym, Wójt wskazał, że rozstrzygnięcie powyższego sporu kompetencyjnego jest sprawą niezmiernej wagi dla gminy D. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W okolicznościach przedmiotowej sprawy istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy wniosek – zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia z dnia 14 marca 2024 r. dotyczy zgromadzenia cyklicznego, czy też nie. Analiza treści art. 26a ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach pozwala stwierdzić, że przywołany przepis zawiera wymogi formalnoprawne warunkujące możliwość zwrócenia się organizatora do wojewody o wyrażenie zgody na cykliczne organizowanie zgromadzeń. Pierwszym wymogiem jest tożsamość organizatora, która generalnie nie budzi wątpliwości. Drugim wymogiem jest tożsamość miejsca lub trasy. Wykładnia językowa nakazuje tutaj przyjąć, że musi to być "to samo" miejsce lub "ta sama" trasa. Trzecim wymogiem jest częstotliwość zgromadzeń, co oznacza, że zgromadzenia muszą się odbywać według opracowanego terminarza lub co najmniej raz w roku w dniach świąt państwowych i narodowych. Czwarty wymóg wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na cykliczne organizowanie zgromadzeń dotyczy okresu i celu odbywania się takich wydarzeń - w ciągu ostatnich 3 lat zmierzały one w szczególności do uczczenia doniosłych i istotnych dla historii Polski wydarzeń. Naruszenie jakiegokolwiek podanego wyżej wymogu sprawia, że organizator nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem do wojewody o wyrażenie zgody na cykliczne organizowanie zgromadzeń, ponieważ dochodzi wówczas do przerwania nieodzownej cykliczności zgromadzeń. Wymóg odbywania się podobnych wydarzeń w przeszłości i ich szczególny cel spełniony będzie wówczas, gdy zgromadzenia tego rodzaju będą miały co najmniej 3-letnią historię (powinny odbywać się w ciągu ostatnich trzech lat, choćby nawet nie w formie zgromadzeń), a ich celem jest w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Polski wydarzeń. Wymogiem koniecznym jest więc ustalenie, że zgromadzenia odbywały się już w przeszłości. Dalej wskazać należy, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, to strona określa zakres swojego żądania, a tym samym i przedmiot inicjowanego postępowania, co nie należy do sfery uznania organu administracji publicznej. W przypadku powzięcia wątpliwości co do intencji strony lub dostrzegając przeszkody do rozpoznania wniosku zgodnie ze zgłoszonym żądaniem organ jest władny wystąpić do strony o sprecyzowanie wniosku lub też wypowiedzenie się, czy strona tenże wniosek podtrzymuje. Nie jest natomiast uprawniony do oznaczenia przedmiotu sprawy w sposób odmienny aniżeli uczyniła to strona postępowania, gdy jej wolą jest uzyskanie od organu wiążącej odpowiedzi w formie procesowej odnośnie do przyznania jej określonego uprawnienia. Kierując się wskazaną wyżej zasadą, nie powinno budzić w niniejszej sprawie wątpliwości, po pierwsze to, że organizator zgromadzenia ze swoim wnioskiem - zawiadomieniem o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, wystąpił do Wójta Gminy D., a nie Wojewody Opolskiego, po drugie zaś to, że w żadnym miejscu ww. wniosku nie wskazano, że dotyczy on zgromadzenia cyklicznego. Organizator nie wskazał bowiem we wniosku żadnego uzasadnienia odnoszącego się do celu cyklicznego organizowania zgromadzeń, nie wskazał również liczby ani terminarza ich organizacji, co jest wymagane przepisem art. 26a ust. 2 ustawy Prawo o zgromadzeniach. Nie sposób zatem doszukiwać się w treści złożonego zawiadomienia przesłanek jego cykliczności. Powyższe oznacza, że planowane zgromadzenie nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 26a ust. 1 ustawy Prawo o zgromadzeniach, a zatem organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Wójt Gminy D., co wynika z art. 7 tej ustawy. Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.