III OW 185/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA Teresa Zyglewska, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Burmistrzem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie usunięcia odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. Marszałek Województwa [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Burmistrza Gminy [...] jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699, dalej ustawa o odpadach). Z uzasadnienia wniosku wynika, że 26 lipca 2021 r. Burmistrz Gminy [...] przekazał Marszałkowi Województwa [...] pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w G. (dalej WIOŚ) dotyczące gospodarowania odpadami w [...], na działce nr [...] (dalej Przedsiębiorca), bez wymaganego zezwolenia. W toku kontroli inspektorzy WIOŚ stwierdzili magazynowanie hałd odpadów, a przedsiębiorca od dnia 6 marca 2020 r. nie posiada zezwolenia na przetwarzanie i zbieranie odpadów na terenie działki [...]. Zdaniem Burmistrza Gminy [...] , Marszałek Województwa [...] jest właściwy do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca na ten cel nieprzeznaczonego z powodu wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Marszałek Województwa nie podziela tego stanowiska z uwagi na to, że odpady znajdujące się na terenie działki [...] zostały zgromadzone w okresie 15-20 listopada 2020 r. W tym terminie Przedsiębiorca nie posiadał już uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Burmistrz Gminy [...] wskazał, że nie jest właściwy do podjęcia działań w sprawie. W opinii Burmistrza, jest on właściwy do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, za wyjątkiem sytuacji, gdy ten obowiązek wynika m.in. z wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami, także z mocy prawa. Decyzja wydana na rzecz Przedsiębiorcy wygasła z mocy prawa z dniem 6 marca 2020 r. W związku z powyższym, organem właściwym w sprawie będzie Marszałek Województwa [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach w brzmieniu obecnie obowiązującym, posiadacz odpadów jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a ustawy o opadach, w przypadku nieusunięcia odpadów (...), wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Przede wszystkim, ewentualne zastosowanie w tej sprawie art. 26 ustawy o odpadach musi uwzględniać brzmienie tego przepisu nadane przez ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.) Ustawa nowelizująca zawiera szereg przepisów intertemporalnych, jednak żaden z nich nie ma zastosowania do wszczętych i niezakończonych postępowań w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. Oznacza to, że wobec braku przepisów intertemporalnych, organy są zobowiązane uwzględnić aktualny stan prawny. W konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania art. 26 ustawy o odpadach, ponieważ zezwolenie wydane na rzecz Przedsiębiorcy wygasło z mocy prawa. Ponadto, zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. W przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami - organem właściwym do wydania decyzji z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach jest organ właściwy do wydania tej decyzji (art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach). W tym wypadku, organem tym byłby Marszałek Województwa [...] , który był właściwy do wydania zezwolenia z dnia 18 września 2014 r. na wytwarzanie odpadów. Dla zastosowania w tej sprawie normy z art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach i wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego w sprawie, konieczne jest kumulatywne spełnienie następujących warunków: 1. usunięcie odpadów konieczne jest ze względu na zagrożenie zdrowia i życia lub środowiska – jest to warunek zastosowania trybu z art. 26a ustawy o odpadach; 2. obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami – jest to warunek, od którego spełnienia zależy właściwość organu. Jak wynika z akt sprawy, pierwszy z tych warunków nie został spełniony. Nie wykazano bowiem, że przedmiotowe odpady stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców lub środowiska. Nie chodzi tu przy tym o każde zagrożenie zdrowia i życia lub środowiska, które związane jest z gospodarką odpadami. Norma z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach odnosi się do bezpośredniego, mierzalnego zagrożenia i to organ prowadzący postępowanie musi wykazać, że takie zagrożenie istnieje. Norma z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach przewiduje bowiem "nadzwyczajny" tryb usuwania odpadów. Brak spełnienia pierwszego z warunków oznacza, że w tej sprawie "nadzwyczajny" tryb usuwania odpadów nie znajdzie zastosowania. Natomiast spełniony został drugi z warunków z art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, ponieważ zezwolenie Marszałka Województwa [...] z 18 września 2014 r. wygasło w związku z upływem terminu na jaki zostało wydane. Jest to jedna z przesłanek wygaśnięcia decyzji, o których stanowi art. 48 ust. 1 ustawy o odpadach. Bez znaczenia jest przy tym, że wygaśnięcie zezwolenia nastąpiło przed wejściem w życie art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, ponieważ przepis ten odnosi się tylko do konkretnych zdarzeń prawnych warunkujących jego zastosowanie, nie wskazując w jakim czasie te zdarzenia nastąpiły. Z uwagi na nadzwyczajny charakter tej instytucji prawnej należy przyjąć, że znajdzie on zastosowanie nawet jeżeli cofnięcie, stwierdzenie nieważności, uchylenie lub wygaśnięcie decyzji związanej z gospodarką odpadami, nastąpiło przed datą wejścia w życie tego przepisu. Z uwagi jednak na brak spełnienia warunku z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, nie jest to wystarczające do zastosowania w tej sprawie art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Rozważenia wymaga również regulacja z art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z art. 47 ust. 3 i ust. 5 tej ustawy. Wynika z niej, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Ponadto, ponieważ wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów po upływie czasu, na jaki została wydana, następuje z mocy prawa i nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja (art. 48 pkt 1 ustawy o odpadach), brak jest terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązki, o których stanowi art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach i który jest wyznaczany w decyzji o cofnięciu zezwolenia. Stąd też doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ. Właściwym organem będzie organ, który wydał decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów, a więc marszałek województwa. W tak zakreślonych ramach prawnych, należy odpowiedzieć na pytanie, który z organów pozostających w sporze jest organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów w trybie art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 5. § 1 pkt 2 u.p.e.a., dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, organem uprawnionym jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Organem tym jest właściwy miejscowo marszałek województwa, a więc Marszałek Województwa [...], co wynika z obecnego brzmienia art. 47 ust. 5 w związku z art. 47 ust. 8 oraz w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.