III OW 17/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie – Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku z dnia 21 listopada 2024 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] o wydanie zezwolenia na wywóz nieczystości płynnych powstających z myjni samochodowej zlokalizowanej na ul. [...], dz. ewid. [...], obręb [...] postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 28 lutego 2025 r. (data prezentaty NSA) Wójt Gminy [...] (dalej także jako: "Wójt", "Wójt Gminy"), na podstawie art. 15 pkt 4 w związku art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późń. zm.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie – Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] (dalej także jako: "Dyrektor Zarządu Zlewni", "Dyrektor PGWWP") w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku z dnia 21 listopada 2024 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka") o wydanie zezwolenia na wywóz nieczystości płynnych powstających z myjni samochodowej zlokalizowanej na [...]. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o wskazanie Wójta Gminy jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Spółki w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: W dniu 21 listopada 2024 r. Spółka złożyła wniosek do Wójta Gminy o wydanie zezwolenia na wywóz nieczystości ciekłych powstających z myjni samochodowej zlokalizowanej pod adresem [...]. Wójt Gminy powziął wątpliwości, czy może wydać zezwolenie na wywóz nieczystości ciekłych będących ściekami przemysłowymi z myjni samochodowej. Zgodnie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399 z późń. zm.) na prowadzenie przez przedsiębiorstwo działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych konieczne jest uzyskanie zezwolenia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399 z późń. zm.) pod pojęciem nieczystości ciekłych rozumie się ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2024 r. poz. 757 z późn. zm.) zawarto definicję ścieków przemysłowych (ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu). Ponadto zgodnie z art. 389 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087, dalej jako "ustawa" albo "p.w".) pozwolenie wodnoprawne jest wymagane w przypadku tzw. szczególnego korzystania z wód, przez które rozumie się właśnie wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych. Wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego będzie obejmował również odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych terenu utwardzonego w momencie wprowadzenia tych wód do środowiska. Dodatkowo obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na wprowadzenie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych określone w przepisach zawierających substancje szczególne szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 1 Prawa wodnego dotyczy wytwórcy ścieków przemysłowych. Art. 391 Prawa wodnego stanowi o obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego "Obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 dotyczy wytwórcy ścieków przemysłowych." Za wnioskiem przesądza również definicja ścieków przemysłowych zawarta w art. 16 pkt 64 Prawa wodnego przez które rozumie się "ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu". Przepisy dotyczące postępowania ze ściekami przemysłowymi nie są uregulowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tylko w prawie wodnym, zadanie wynikające z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy nie obejmuje odbioru tych ścieków na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta. Wójt Gminy uważa, że nie jest organem właściwym rzeczowo do rozpoznania sprawy z wniosku Spółki, ponieważ zakres żądania spółki dotyczy wywożenia wyłącznie ścieków przemysłowych ze zbiornika bezodpływowego stanowiącego element myjni samochodowej. Wójt Gminy uznał, że nie jest właściwym rzeczowo organem administracji publicznej do wydania zezwolenia w tym zakresie oraz że na odbiór nieczystości przemysłowych ze zbiornika bezodpływowego stanowiącego element myjni samochodowej powinno zostać wydane pozwolenie wodnoprawne, zaś organem właściwym w tym zakresie jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...]. W ocenie Wójta Gminy Spółka powinna uzyskać pozwolenie wodnoprawne na wywóz ścieków przemysłowych z myjni specjalnym samochodem asenizacyjnym do stacji zlewnej. Wójt Gminy [...] zawiadomieniem z dnia 6 grudnia 2024 r. (nr sprawy: [...]) uznał się za niewłaściwy i na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 557) przekazał sprawę według właściwości do Dyrektora Zarządu Zlewni. Dyrektor Zarządu Zlewni postanowieniem z dnia 13 grudnia 2024 r. ([...]) odmówił Spółce wszczęcia postępowania administracyjnego. W treści uzasadnienia postanowienia Dyrektor Zarządu Zlewni stwierdził, że nie posiada kompetencji do wydania zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i odprowadzania oraz transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy [...], tj. wywóz nieczystości płynnych powstających na terenie myjni samochodowej zlokalizowanej w [...]. Dyrektor Zarządu Zlewni w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania nie poinformował, czy rozpoznawał sprawę pozwolenia wodnoprawnego dla Spółki ani żadnego innego podmiotu powiązanego z inwestorem przedmiotowej myjni samochodowej. Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że stosownie do art. 391 Prawa wodnego obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 ww. ustawy dotyczy wytwórcy ścieków przemysłowych. Zgodnie z art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na szczególne korzystanie z wód. Zgodnie z art. 34 pkt 3 ww. ustawy szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 w myśl ustawy Prawo wodne. W oparciu o powyższe przepisy Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją znak: [...] z dnia 21 marca 2025 roku udzielił pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód – M.R. – polegające na wprowadzaniu do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 ustawy Prawo wodne, tj. na wprowadzaniu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powstających na terenie myjni samochodowej zlokalizowanej w [...], do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu, tj. do punktu zlewnego usytuowanego na terenie [...], za pośrednictwem pojazdów asenizacyjnych. Tym samym tutejszy organ wyczerpał katalog dostępnych mu możliwości działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Dyrektor Zarządu Zlewni podniósł, że z analizy wniosku Spółki wynikało, że wystąpiła ona z wnioskiem o wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy [...], tj. wywóz nieczystości płynnych powstających na terenie myjni samochodowej zlokalizowanej w [...]. Właściwym aktem prawnym w tym zakresie jest ustawa z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 399). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przedsiębiorca zamierzający prowadzić działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany uzyskać na tę działalność zezwolenie. Na podstawie art. 7 ust. 6b ww. ustawy zezwolenie jest udzielane przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce (gminę) prowadzenia działalności. Stosownie do art. 2 ust 1 pkt 1 ww. ustawy pod pojęciem nieczystości ciekłych rozumie się ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych, w tym też nieczystości płynne powstające na terenie myjni samochodowej. W związku z powyższym wójt, burmistrz lub prezydent miasta winien rozpatrzyć wniosek o wydanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych w tym ścieków przemysłowych pochodzących w myjni samochodowej. Tym samym w świetle opisanego stanu faktycznego i prawnego powstał spór kompetencyjny, którego rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór z innym organem. Zgodnie z art. 389 pkt 2 p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód, którym jest m.in. wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 ustawy (art. 34 pkt 3 p.w.). Przepis ten wskazuje wprost, że szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 w myśl ustawy Prawo wodne. Wskazać należy, że oparciu o powyższe przepisy Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją znak: [...] z dnia 21 marca 2025 roku udzielił pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów (M.R.) ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 ustawy Prawo wodne, tj. na wprowadzaniu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powstających na terenie myjni samochodowej zlokalizowanej w [...], do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu, tj. do punktu zlewnego usytuowanego na terenie [...], za pośrednictwem pojazdów asenizacyjnych. Powołując się na powyższą decyzję Dyrektor Zarządu Zlewni uznał, że wyczerpał katalog dostępnych mu możliwości działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa i podniósł, że z analizy wniosku Spółki wynikało, że wystąpiła ona z wnioskiem o wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy [...], tj. wywóz nieczystości płynnych powstających na terenie myjni samochodowej zlokalizowanej w [...]. Powyższe stanowisko legło u podstaw wydania postanowienia z dnia 13 grudnia 2024 r. ([...]), którym organ odmówił Spółce wszczęcia postępowania administracyjnego i uznanie, że organem właściwym do wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych jest Wójt Gminy [...]. Przytoczona w tym zakresie argumentacja zasługuje na aprobatę. Skoro wniosek [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] dotyczył wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy [...], tj. wywóz nieczystości płynnych powstających na terenie myjni samochodowej zlokalizowanej w [...], to z całą pewnością organem właściwym w tym zakresie nie jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]. Wniosek tego podmiotu, nie był wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne opisane w art. 289 pkt. 2 prawa wodnego, a dotyczył w istocie prowadzenia działalności gospodarczej, w tym konkretnym przypadku polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i wywóz tych nieczystości do miejsca ich odbioru. Miejsce opróżniania wozów asenizacyjnych zostało natomiast wskazane w decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia 21 marca 2025 roku znak: [...] i określone jako punktu zlewnego usytuowanego na terenie [...]. Należy rozdzielić uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, które uzyskała M.R. od technicznej w istocie czynności wywozu powstałych nieczystości z bezodpływowych zbiorników za pomocą wozów asenizacyjnych, która to działalność gospodarcza, w istocie transportowa wymaga aby świadczący te usługi legitymizował się pozwoleniem na jej prowadzenie. Właściwym aktem prawnym w tym zakresie jest ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przedsiębiorca zamierzający prowadzić działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany uzyskać na tę działalność zezwolenie. Na podstawie art. 7 ust. 6b ww. ustawy zezwolenie jest udzielane przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce (gminę) prowadzenia działalności. Stosownie do art. 2 ust 1 pkt 1 ww. ustawy pod pojęciem nieczystości ciekłych rozumie się ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych w tym też, w ocenie Sądu nieczystości płynne powstające na terenie myjni samochodowej. To, że są to nieczystości powstałe w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej nie ma znaczenia, gdyż nie są one wyłączone z dyspozycji art. 2 ust 1 pkt 1 ww. ustawy. Istotne jest natomiast, że podmiot świadczący taką usługę wywozu nieczystości płynnych musi mieć stosowne zezwolenie na prowadzenie takiej działalności gospodarczej. W związku z powyższym to wójt, burmistrz lub prezydent miasta winien rozpatrzyć wniosek o wydanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych w tym ścieków przemysłowych pochodzących z myjni samochodowej. Mając powyższe na względzie i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie rozpoznania wniosku [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...].