III OW 202/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Koszalińskiego z 30 października 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Koszalińskim a Burmistrzem Mielna przez wskazanie organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie kontroli w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z 30 października 2022 r. Starosta Koszaliński wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Burmistrza Mielna jako organu właściwego w sprawie przeprowadzenia kontroli w trybie art. 9u ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 2519 ze zm. – dalej: ustawa o utrzymaniu czystości). W uzasadnieniu Starosta Koszaliński wyjaśnił, że wnioskiem z 19 sierpnia 2022 r. R.C. (dalej: wnioskodawca) zgłosił Burmistrzowi Mielna odprowadzanie ścieków do rowu melioracyjnego z nieruchomości w miejscowości [...], żądając przeprowadzenia kontroli. Burmistrz Mielna przekazał wniosek o przeprowadzenie kontroli Staroście Koszalińskiemu. Burmistrz Mielna ustalił bowiem, że wniosek dotyczy terenów ośrodków wypoczynkowych prowadzonych przez J.M. ([...]) i A.K. ([...]). W ocenie Burmistrza Mielna, wniosek dotyczy negatywnego oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 362 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Właściwy do jego rozpoznania jest Starosta Koszaliński, na podstawie art. 378 p.o.ś. Nie podzielając tego stanowiska Starosta Koszaliński wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wskazał, że postępowanie powinno być prowadzone przez Burmistrza Mielna na podstawie art. 9u ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, w stosunku do właścicieli nieruchomości, a jednocześnie właścicieli przydomowych oczyszczalni ścieków, a nie w stosunku do przedsiębiorców prowadzących okresowo na nieruchomościach działalność gospodarczą. W ocenie Starosty Koszalińskiego, A.K., która prowadziła działalność sezonową na nieruchomości [...] nie prowadzi aktualnie działalności gospodarczej i nie prowadziła jej również w dacie przekazania przez Burmistrza wniosku o przeprowadzenie kontroli. Wskazane przez Burmistrza Mielna osoby nie są korzystającymi ze środowiska, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.o.ś., bowiem nie są aktualnie przedsiębiorcami, a prowadzona przez nie działalność dotyczy jedynie sezonu letniego i nie jest prowadzona w sposób ciągły. Właściciele przydomowych oczyszczalni ścieków zgłoszonych Burmistrzowi Mielna mogą z nich korzystać bez pozwolenia. Ponadto, przydomowe oczyszczalnie ścieków znajdujące się na przedmiotowych nieruchomościach są wpisane do ewidencji gminnej i nie były od 2015 r. kontrolowane przez organ Gminy Mielno, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W tej sytuacji wniosek o przeprowadzenie kontroli powinien być w pierwszej kolejności rozpoznany w zakresie kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych z przydomowych oczyszczalni ścieków zgłoszonych do ewidencji Burmistrza Mielna przez ich właścicieli. Dopiero w sytuacji stwierdzenia, że ścieki objęte zgłoszeniem nie pochodzą z przydomowych oczyszczalni ścieków możliwe jest wszczęcie postępowania przez Starostę Koszalińskiego, zgodnie z art. 3 pkt 20 lit. c) p.o.ś. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Mielna podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że o sporze o właściwość możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma natomiast sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07, LEX nr 384675). Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie (ale nie tylko) na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy z zakresu administracji publicznej, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi jego zdaniem właściwemu w sprawie, a następnie - gdy i ten organ uzna się za niewłaściwy - wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W przeciwnym razie wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim wnioskiem należy uznać za przedwczesne. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia tej sprawy ma właśnie poczynienie przez organy ustaleń co do stanu faktycznego. Dopiero wówczas możliwe jest stwierdzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną i wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). Sytuacja, w której ustaleń takich nie poczyniono lub nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2004 r., II OW 110/04, ONSAiwsa z 2005, Nr 2, poz. 46). Ponadto podkreślić należy, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OW 39/21 i z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OW 176/21). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko wnioskodawcy, a w przypadku braku możliwości jego jednoznacznego ustalenia, jeden z organów powinien zwrócić się do wnioskodawcy o dalsze wyjaśnienia, załączając stosowne pouczenie. Z akt sprawy nie wynika, żeby którykolwiek organ poczynił ustalenia wykraczające poza wstępną ocenę wniosku "o interwencję" oraz sprawdzenie na podstawie publicznie dostępnych danych, czy właściciele działek, których dotyczy przedmiotowy wniosek, prowadzą obecnie działalność gospodarczą. Ponadto przedstawiony przez organy stan prawny nie pozwala na obecnym etapie na wskazanie organu właściwego w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że spory o właściwość i spory kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest ten Sąd, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, z 17 października 2018 r. II OW 121/18, z 12 grudnia 2013 r., II OW 187/13 oraz z 25 maja 2022 r. II OW 120/21). Dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wywoła spór o właściwość z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało zakończone (por. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 154). Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, gminy prowadzą, w formie umożliwiającej przekazywanie informacji w postaci elektronicznej, ewidencję przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej. Natomiast wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy (art. 9u ust. 1 cytowanej ustawy). Kontrola prowadzona przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w zakresie przestrzegania częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych, prowadzona na potrzeby gminnej ewidencji przydomowych oczyszczalni ścieków, jest czynnością faktyczną i sama w sobie nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Stąd też powołane przez Starostę Koszalińskiego przepisy ustawy o utrzymaniu czystości, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia sporu o właściwość przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy mieć także na uwadze, że wniosek "o interwencję" dotyczył "odprowadzania ścieków do rowu melioracyjnego", co nie wyklucza konieczności zastosowania przez właściwy organ przepisów ustawy z ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.). Jednak w pierwszej kolejności niezbędne jest poczynienie przez organy jednoznacznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest niemożliwe, a zatem wniosek należało oddalić. Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 4 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.