III OW 146/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA (del.) Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu a Prezydentem W. przez wskazanie organu właściwego w sprawie nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa postanawia wskazać Prezydenta W. jako organ właściwy w sprawie.

W piśmie z 23 listopada 2023 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. (dalej: "Konserwator") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem W. (dalej: "Prezydent") przez wskazanie Prezydenta jako organu właściwego w sprawie nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa. W uzasadnieniu wniosku Konserwator wskazał, że w dniu 23 października 2023 r. do Konserwatora wpłynęło pismo przekazujące wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa zlokalizowanego w W. przy ul. K.. Działka, na której rosną drzewa znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny O., wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji nr [...] z [...] 1979 r. Konserwator wyjaśnił, że przedmiotowe drzewo zdaniem organu nie stanowi elementu składowego parku, ogrodu ani historycznej zaprojektowanej zieleni. Zwrócił uwagę, że mimo iż park, ogród oraz forma zaprojektowanej zieleni, nie mają definicji legalnej, to merytorycznie można określić ich znaczenie. Przedmiotowe drzewo nie rośnie na terenie parku ani ogrodu wpisanego do rejestru zabytków, nie stanowi również elementu kompozycji krajobrazu intencjonalnie zaprojektowanej. Zdaniem Konserwatora, skoro dane drzewo nie jest elementem wpisanego do rejestru zabytków parku, ogrodu lub inną formą zaprojektowanej zieleni to administracyjną karę pieniężną wymierza wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Na tej podstawie Konserwator uznał się za niewłaściwy do wydania stosownej decyzji i wniósł o wskazanie Prezydenta jako organu właściwego. W odpowiedzi na wniosek z 11 stycznia 2024 r. Prezydent podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem Prezydenta, fakt wpisania nieruchomości do rejestru zabytków przesądza o właściwości rzeczowej Konserwatora, nie zaś uznanie składnika przyrody - tj. drzewa za zabytek. Ponieważ służby konserwatorskie są zobowiązane do wykonywania zadań z zakresu ochrony zabytków, tylko one w konsekwencji mogą określić, czy i w jakim zakresie zniszczenie lub nielegalna wycinka drzew jest zagrożeniem dla zabytku jako całości bez szkody dla jego wartości. Zniszczenie czy wycięcie drzew jest zawsze ingerencją w przestrzenne założenie miejskie stanowiące historyczny układ urbanistyczny, niezależnie od tego, czy w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego wymieniono wprost zieleń jako przedmiot prawnej ochrony. W piśmie z 17 stycznia 2024 r. Konserwator sprzeciwił się rozszerzającej wykładni jego kompetencji wynikających z ustawy o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażonym w orzeczeniu NSA z 16 listopada 2021 r., sygn. akt II OW 15/21 (ONSAiWSA 2022, nr 3, poz. 38), zgodnie z którym artykuł 107d ust. 1 i 5 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (aktualny t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.) powinien być wykładany w ten sposób, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia na podstawie art. 107d ust. 1 powołanej ustawy jedynie wtedy, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Podkreślenia wymaga, że wprawdzie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.) przyznaje kompetencje wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do wydania zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, ale kompetencji nie można per analogiam rozszerzyć na uprawnienie do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Stosownie bowiem do art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, kary pieniężne za uszkodzenie, zniszczenie drzewa lub krzewu oraz za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia wymierza wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, czyli kary wymierzanej za usunięcie drzew bez zezwolenia wymaganego stosownie do art. 83a ust. 1 powołanej ustawy. Wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie wymierzenia tej administracyjnej kary pieniężnej także wtedy, gdy był na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Stwierdzenie, że drzewo nie jest elementem wpisanego do rejestru zabytków parku, ogrodu lub innej formy zaprojektowanej zieleni oznacza, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent W. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.