III OW 144/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Łódzkiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego a Starostą T. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego postanawia: wskazać Marszałka Województwa Łódzkiego jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 15 lipca 2021 r. Marszałek Województwa Łódzkiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą T. poprzez wskazanie Starosty T. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku E. sp. z o.o. z siedzibą w U. (dalej w skrócie jako Spółka) o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji szkła płaskiego wraz z obiektami towarzyszącymi zlokalizowanej przy ul. [...], w miejscowości U. W uzasadnieniu Marszałek Województwa Łódzkiego wskazał, że pismem z dnia 9 listopada 2021 r. ww. Spółka wystąpiła do Starosty T. o zmianę decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w sprawie pozwolenia zintegrowanego w związku z planowanym prowadzeniem nowego procesu produkcyjnego bezpośrednio związanego z działalnością podstawową, który nie został ujęty w posiadanym przez zakład pozwoleniu zintegrowanym dla linii [...], jakim jest odzysk stłuczki szklanej oraz zwiększenie ilości wytwarzania niektórych rodzajów odpadów oraz dodanie nowych kodów odpadów. Pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. Starosta T., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256) przekazał Marszałkowi ww. wniosek Spółki uznając, że nie jest on organem właściwym w sprawie. W ocenie Starosty wnioskowana zmiana dotyczy rozszerzenia pozwolenia zintegrowanego o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, bowiem w instancji do wytopu szkła będą przetwarzane odpady w postaci stłuczki szklanej w ilości 10 ton na dobę (maksymalna roczna ilość odpadów poddawanych odzyskowi wynosi 140 000 Mg), a jednorazowa ilość odpadów przeznaczonych do przetwarzania jaka może być magazynowana wynosi 4000 Mg (pojemność magazynu odpadowej stłuczki). Wobec powyższego działalność tę należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem - tj. instalacji do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.o.o., odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.). W tej sytuacji zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o.ś. i art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o.o. organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest marszałek województwa. Marszałek Województwa Łódzkiego nie podzielił powyższego stanowiska Starosty. W ocenie organu analiza stanu faktycznego przedstawionego we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego wykazała, że wnioskowane do ujęcia w pozwoleniu zintegrowanym procesy przetwarzania odpadów prowadzone będą w ciągu technologicznym instalacji do produkcji szkła, zakwalifikowanej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 24 rozporządzenia. Niniejsza instalacja do produkcji szkła wymaga pozwolenia zintegrowanego, gdyż stanowi zgodnie z pkt 3 ppkt 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1169) instalację w przemyśle mineralnym: do produkcji szkła, w tym włókna szklanego, o zdolności produkcyjnej ponad 20 ton wytopu na dobę. Podkreślono, że we wskazanej instalacji w przemyśle mineralnym, do produkcji szkła w ramach procesów odzysku ma być wykorzystywana stanowiąca odpady stłuczka szklana, w ramach procesów odzysku metodą R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Wykorzystywanie stłuczki szklanej do produkcji szkła, obejmujące zarówno recykling stłuczki własnej, jak i stosowanie w zależności od potrzeb stłuczki obcej, jest działaniem prowadzonym w ramach ciągu technologicznego niniejszej instalacji i powszechnie stosowanym w przemyśle, zgodnym z najlepszymi dostępnymi technikami BAT. Pozwala na ograniczenie wykorzystywania surowców w produkcji oraz zmniejszenie zapotrzebowania na energię. Zdaniem Marszałka zastosowanie odpadowej stłuczki szklanej jako składowej wsadu do pieca do wytopu szkła nie powoduje zmiany kwalifikacji instalacji - z instalacji do produkcji szkła na instalację do przetwarzania odpadów, a tym samym zmianę kwalifikacji przedsięwzięcia - z przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W przedmiotowym przypadku uznać należy, że na terenie zakładu zlokalizowana jest wyłącznie instalacja w przemyśle mineralnym do produkcji szkła, stanowiąca przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym organem właściwym do wydania i zmiany pozwolenia zintegrowanego jest stosownie do art. 378 ust. 1 P.o.ś. starosta. W odpowiedzi na wniosek Starosta T. wyjaśnił, że udzielił E. sp. z o.o. z siedzibą w U. dwóch pozwoleń zintegrowanych: 1) na prowadzenie instalacji do produkcji szkła płaskiego typu FLOAT o nominalnej zdolności produkcyjnej linii L1 wynoszącej 1100 Mg/dobę oraz ilości odpadów dopuszczonych do przetwarzania wynoszącej 138 000 Mg/rok (decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] ze zmianami) - pozwolenie to uwzględnia przetwarzanie odpadów, o którym mowa w ww. § 2 ust. 1 pkt 47 Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), 2) na prowadzenie instalacji do produkcji szkła płaskiego typu FLOAT o nominalnej zdolności produkcyjnej linii L2 wynoszącej 820 Mg/dobę (decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...]); pozwolenie to nie uwzględnia przetwarzania odpadów. Uwzględniając powyższe okoliczności oraz treść § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Starosta wskazał, że wniosek strony o zmianę pozwolenia z dnia [...] grudnia 2019 r. poprzez dodanie warunków dla przetwarzania odpadów włącza marszałka do jego procedowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego a Starostą T., ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do rozpoznania wniosku E. sp. z o.o. z siedzibą w U. o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji szkła płaskiego wraz z obiektami towarzyszącymi zlokalizowanej udzielonego Spółce decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Spór o właściwość pomiędzy organami zaistniał na tle kwalifikacji przedsięwzięcia znajdującego się na terenie zakładu Spółki, gdzie eksploatowane są instalacje do produkcji szkła, z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Niewątpliwie właściwa kwalifikacja przedsięwzięcia jest kluczowa dla zastosowania odpowiednich przepisów wskazujących na właściwość organu w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia zintegrowanego. Organ ten wydaje pozwolenie w drodze decyzji (art. 183 P.o.ś.). Stosownie do art. 378 ust. 1 P.o.ś. organem ochrony środowiska właściwym m in. w sprawach, o których mowa w art. 183 tej ustawy jest starosta. Natomiast zgodnie z art. 378 ust. 2a P.o.ś. marszałek województwa jest właściwy w sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1; 3) pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego dla instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1 u.o.o.; 4) o których mowa w art. 362 ust. 1-3, w zakresie dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe, usytuowanych w miastach na prawach powiatu. To czy dane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl § 3 ust. 1 pkt 24 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do produkcji szkła, w tym włókna szklanego. Z kolei przepis § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia stanowi, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.o. odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Analiza decyzji Starosty T. z dnia [...] grudnia 2019 r. udzielającej Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji szkła płaskiego typu FLOAT oraz wniosku Spółki o zmianę powyższego pozwolenia zintegrowanego prowadzi do konstatacji, że zamiarem Spółki jest prowadzenie działalności obejmującej przetwarzanie odpadów w procesie R5 (recykling lub odzysk materiałów nieorganicznych) polegającym na powtórnym przetwarzaniu w procesie produkcyjnym stłuczki szklanej w celu uzyskania substancji lub materiałów do wytopu szkła płaskiego typu FLOAT. Z uwagi na wskazane przez Spółkę we wniosku parametry instalacji do przetwarzania odpadów dotyczące możliwości ich przetwarzania nie mniejszej niż 10 t na dobę, przedsięwzięcie objęte wnioskiem wnioskodawcy należy zakwalifikować zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia jako mogąco zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. O kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie decyduje w tym przypadku ilość magazynowanych odpadów, czy też faktyczna ilość przetwarzanych odpadów, lecz okoliczność, że instalacja taka może przyjąć odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę. Ta przesłanka w przedmiotowej sprawie została spełniona (całkowitą łączną ilość wszystkich rodzajów odpadów poddawanych odzyskowi dla potrzeb produkcji oszacowano na 140 000 Mg/rok). Okoliczność, iż z treści udzielonego zezwolenia zintegrowanego z dnia [...] grudnia 2019 r. wynika, że działania prowadzone w instalacji objętej wnioskiem zmierzają do wytopu szkła płaskiego nie mogą przesądzać o zakwalifikowaniu tego przedsięwzięcia na podstawie § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Taka kwalifikacja byłaby uzasadniona tylko wówczas, gdyby do produkcji w ww. instalacji nie używano odpadów. Jeżeli zaś używane są odpady, to wówczas przekroczenie wielkości tych odpadów stosowanie do treści § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia kwalifikuje takie przedsięwzięcie do mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym właściwym organem będzie Marszałek Województwa Łódzkiego na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 P.o.ś. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.