III OW 140/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie nadmiernej emisji hałasu postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 27 października 2023 r. Starosta [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w sprawie nadmiernej emisji hałasu generowanej przez działalność prowadzoną w restauracjach "[...]" i "[...]" w [...]. W uzasadnieniu wniosku Starosta [...] wyjaśnił, że pismem z dnia 25 września 2023 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał mu pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 6 września 2023 r., w którym wskazano, że Dyrektor [....] sp. z o.o., ul. [...] w [...] zwrócił się o przeprowadzenie kontroli we wskazanych restauracjach pod kątem emitowanego hałasu. Z dokumentacji wynika, że jeden z kuracjuszy prowadzonego przez Spółkę sanatorium "[...]" w [...] uskarża się na zbyt głośną muzykę, którą generują ww. miejsca. W ocenie Starosty organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w trybie ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 824 z późn. zm. - zwana dalej u.i.o.ś.). Wskazując na art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.) zwanej dalej P.o.ś. podkreślił, iż Starosta nie jest organem powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz nie jest wyposażony w odpowiedni sprzęt pomiarowy i laboratoria akredytowane do wykonywania badań. Starosta może jedynie zlecić wykonanie takich pomiarów zewnętrznemu laboratorium akredytowanemu. Obecne brzmienie art. 115a P.o.ś. wprowadzone ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648) i obowiązuje od dnia 23 września 2021 r. W okresie tym żadna nowelizacja przepisów nie wprowadziła zmian ww. regulacji dotyczącej zadań Inspekcji Ochrony Środowiska wynikających z u.i.o.ś oraz nie ograniczyła Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie jego ustawowych zadań, w tym dokonywania kontroli interwencyjnych (pozaplanowych). W odpowiedzi na wniosek Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego w sprawie. Zaakcentował, że w związku ze zmianą P.o.ś. obowiązującą od dnia 23 września 2021 r. nowe brzmienie art. 115a ustawy wyłączyło Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z prowadzenia pomiarów hałasu, przed wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. W związku z przeprowadzoną nowelizacją, od dnia 23 września 2021 r. pomiary hałasu będące podstawą do stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i wydanie decyzji, o których mowa w art. 115a P.o.ś. są kompetencją właściwych organów ochrony środowiska - starostów oraz prezydentów miast na prawach powiatu. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w ramach swojej działalności inspekcyjnej w zakresie ochrony przed hałasem sprawdza przestrzeganie warunków określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wydanej przez właściwy organ ochrony środowiska. W sytuacji zatem, gdy wydana jest decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), wojewódzki inspektor ochrony środowiska posiada kompetencje do podjęcia działań kontrolnych w zakresie hałasu. A contrario, kompetencji takich nie posiada w sytuacji braku wydanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie pismo, które stało się podstawą sporu, wywołało w istocie konieczność reakcji właściwego organu w postaci zbadania poziomu hałasu. Stosownie do treści art. 115a ust. 1 P.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W myśl natomiast art. 378 ust. 1 P.o.ś., starosta (który zgodnie z art. 376 pkt 2 jest organem ochrony środowiska) jest właściwy w sprawach, o których mowa w art. 115a tejże ustawy. Art. 115a ust. 1 P.o.ś. w obecnym brzmieniu obowiązuje od dnia 23 września 2021 r., kiedy weszła w życie jego nowelizacja dokonana na mocy art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648). Przed nowelizacją przepis art. 115a ust. 1 P.o.ś. brzmiał: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N". Zmiana polegająca na usunięciu z ww. przepisu "pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska", miała na celu zmianę podmiotu wykonującego badania natężenia hałasu dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Z uzasadnienia projektu ww. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika bowiem, że nowelizacja tego przepisu spowodowana była znacznym obciążeniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska obowiązkami pomiarowymi prowadzonymi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, jak również brakami kadrowowymi w Centralnym Laboratorium Badawczym Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Zaakcentowano jednocześnie, że proponowana zmiana art. 115a P.o.ś. skróci czas wydawania decyzji przez organy ochrony środowiska oraz zwiększy również efektywność organów inspekcji ochrony środowiska w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania poziomów hałasu określonych w decyzjach dla danego podmiotu. Dzięki temu będzie możliwe wzmocnienie nadzoru nad podmiotami nieprzestrzegającymi warunków decyzji w omawianym zakresie. Dodano przy tym także, że obecne ukierunkowanie inspekcji ochrony środowiska w większości przypadków wyłącznie na wykonywanie kontroli wraz z pomiarami hałasu w celu wydania przez organy ochrony środowiska decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu dla danego podmiotu, faktycznie nie skutkuje ograniczeniem tej uciążliwości. Z doświadczeń inspekcji ochrony środowiska wynika, że dopiero nakładane na podmioty korzystające ze środowiska administracyjne kary pieniężne, obligują je do podjęcia działań mających na celu ograniczenie ponadnormatywnej emisji hałasu. Takie działania sankcyjne inspekcji ochrony środowiska może podjąć, gdy podmiot posiada już decyzję właściwego organu określającą dopuszczalne poziomy hałasu. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że w świetle aktualnego brzmienia art. 115a P.o.ś. organ inspekcji ochrony środowiska nie ma podstaw do przeprowadzania pomiarów dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, ponieważ to starosta jest organem właściwym do wykonywania, czy zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania ww. decyzji. Takie pomiary powinien wykonać organ ochrony środowiska, którym w świetle art. 378 ust. 1 P.o.ś., w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a P.o.ś. jest starosta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w obecnym stanie prawnym aktualna właściwość organu ochrony środowiska, czyli starosty co do wykonywania lub zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie powinna budzić wątpliwości. Należy wyjaśnić, że jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa odnoszących się do art. 115a P.o.ś. postępowanie zmierzające do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczynane jest z urzędu, a do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu, czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu (monit, interwencja, skarga) nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a P.o.ś. Związane jest to z tym, że obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, wydanie V, LEX online oraz orzecznictwo tam powołane). Powyższe oznacza, że w obecnym stanie prawnym w tej sprawie właściwym do podjęcia czynności związanych z interwencją dotyczą poziomu hałasu, w tym ewentualnego przeprowadzenia badań, o których stanowi art. 115a ust. 1 P.o.ś. jest Starosta [...]. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są również poglądy, zgodnie z którymi wniosek wszczynający spór kompetencyjny między wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska a starostą w zakresie wskazania organu właściwego do przeprowadzenie kontroli w sprawie hałasu podlega odrzuceniu, ponieważ wniosek dotyczący przeprowadzenia takiej kontroli nie wszczyna postępowania administracyjnego (tak np. NSA w postanowieniu z 19 września 2023 r. sygn. akt III OW 91/23; NSA w postanowieniu z 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OW 233/22). Jednakże przyjęcie stanowiska o niezaistnieniu w takim przypadku sporu kompetencyjnego prowadzi do odrzucenia wniosku i uniemożliwia wskazanie organu, który będzie zobowiązany do kontroli poziomu hałasu. Wnioskodawca, który domaga się wykonania obowiązków publicznoprawnych przez organy administracji publicznej pozbawiony zostałby jakiejkolwiek ochrony prawnej, ponieważ negatywny spór między organami (tj. właściwym miejscowo starostą i właściwym miejscowo wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska) nie mógłby spotkać się z kontrolą sądu administracyjnego. Kierując się konstytucyjnym prawem do sądu wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniał spór kompetencyjny i tym samym wskazał właściwy organ do załatwienia wniosku o przeprowadzenie kontroli w zakresie poziomu emisji hałasu (por. postanowienie NSA z 28 września 2022 r. sygn. akt III OW 4/22; postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III OW 23/22). Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.