III OW 137/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Burmistrzem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie usunięcia odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 18 września 2023 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Gminy [...] w sprawie usunięcia odpadów zdeponowanych na terenie zakładu [...] przy ul. [...] w [...], tj. na nieruchomościach oznaczonych nr [...], [...], jak również poza terenem zakładu, tj. na części działki nr [...] należącej do innego podmiotu. W uzasadnieniu wniosku Marszałek wyjaśnił, że decyzją z dnia 19 marca 2019 r. na podstawie, art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) zwanej dalej P.o.ś., cofnął z urzędu ww. Spółce pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych z wyjątkiem składowania, o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę wraz z instalacją do przetwarzania (odzysku) odpadów innych niż niebezpieczne (wytwarzanie paliw alternatywnych, o kodzie 19 12 10) oraz instalacją do przetwarzania (odzysku) odpadów aluminium i innych metali z pojemników ciśnieniowych (lokalizacja: [...], ul. [...]), albowiem Spółka jako prowadzący instalację rażąco naruszała warunki posiadanego pozwolenia oraz przepisy P.o.ś. i ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o odpadach. Jednocześnie, stosownie do art. 197 ust. 1 P.o.ś., zobowiązano Spółkę do usunięcia negatywnych skutków w środowisku powstałych w wyniku prowadzonej działalności, określono zakres prac z tym związanych, a także wskazano termin wykonania tego obowiązku. W toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] oraz [...] (obręb [...]), zgromadzone zostały duże ilości odpadów, w szczególności odpadów niebezpiecznych, magazynowanych na nieutwardzonym podłożu, w sposób niezabezpieczający przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko. Z tego względu orzeczono o obowiązku usunięcia odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne zmagazynowanych na ww. nieruchomościach, a następnie przekazania odpadów uprawnionym podmiotom w zakresie gospodarowania odpadami do przetwarzania (odzysku lub unieszkodliwiania). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a stała się ona ostateczna z dniem 10 kwietnia 2019 r. Wobec braku działań Spółki zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z przywołanej decyzji administracyjnej, Marszałek Województwa [...], występujący jednocześnie w charakterze wierzyciela i organu egzekucyjnego, wszczął postępowanie egzekucyjne oraz nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia. Pomimo zastosowania ww. środków egzekucyjnych, Spółka nie usunęła zgromadzonych odpadów, wobec czego na zlecenie Województwa [...] opracowano ekspertyzę, której celem było precyzyjne zidentyfikowanie oraz inwentaryzacja zdeponowanych odpadów. Ekspertyza została wykonana przez G. i objęła nie tylko działki określone w decyzji o cofnięciu pozwolenia zintegrowanego, ale także pozostałe nieruchomości stanowiące teren zakładu (w rozumieniu art. 3 pkt 48 P.o.ś.), tj. działki o nr [...], [...] oraz część działki nr [...] (obręb [...]), która bezpośrednio sąsiaduje z terenem zakładu i należy do innego podmiotu. Inwentaryzacja wykazała, że na przedmiotowym terenie (wszystkich ww. działkach) zgromadzono ok. 5200 m3 odpadów niebezpiecznych w różnych pojemnikach. Masę zgromadzonych odpadów oszacowano na ok. 4006 Mg. Tym samym w ocenie Marszałka zmaterializowały się przesłanki określone w art. 26 ust. 2, względnie art. 26a ust. 1 i 3 ustawy o odpadach, obligujące właściwy organ do wydania stosownej decyzji w sprawie usunięcia nielegalnie magazynowanych odpadów. Nie budzi wątpliwości Marszałka, iż obowiązek usunięcia odpadów zdeponowanych na działkach nr [...] oraz [...] (obręb [...]) jest skutkiem wydania decyzji z dnia 19 marca 2019 r. o cofnięciu pozwolenia zintegrowanego, z tego też względu wobec Spółki prowadzone jest postępowanie egzekucyjne na ww. działkach, ponieważ w toku postępowania stwierdzono obecność odpadów właśnie na tym terenie. Usunięcie natomiast odpadów z pozostałych działek, na których stwierdzono obecność odpadów, a niewymienionych w powyższej decyzji, powinno być, zdaniem organu, przedmiotem odrębnej decyzji wydanej w stosownej procedurze. Brak jest bowiem bezpośredniego związku pomiędzy wydaniem decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 19 marca 2019 r. a obowiązkiem usunięcia odpadów z działek innych niż w niej wskazane. Obowiązek taki istniał niezależnie od funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o cofnięciu pozwolenia zintegrowanego, ponieważ już sam fakt zdeponowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, obligował Spółkę do usunięcia odpadów z mocy prawa, tj. art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Nie można przyjąć, że obowiązek usunięcia odpadów magazynowanych na działkach [...], [...] i [...] powstał wskutek wydania ww. decyzji Marszałka Województwa [...]. W tym stanie rzeczy, organem zobowiązanym do podjęcia działań zmierzających do niezwłocznego usunięcia odpadów z ww. działek jest, w ocenie Marszałka, Burmistrz Gminy [...], stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, albo - gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne będzie niezwłoczne usunięcie odpadów — stosownie do art. 26a ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy [...] wniósł o wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego w sprawie usunięcia odpadów znajdujących się na terenie działek o nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], gm. [...], w oparciu o art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, ewentualnie art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Organ zwrócił uwagę, że pozwolenie zintegrowane udzielone Spółce decyzją z dnia 16 grudnia 2014 r. zostało zmienione decyzjami: z dnia 6 lutego 2015 r. (w zakresie oznaczenia podmiotu prowadzącego instalację); z dnia 2 listopada 2015 r. (m.in. w zakresie opisu instalacji i oznaczenia miejsca zbierania odpadów - teren Zakładu został powiększony o działki nr [...], [...] oraz [...], obręb [...], co spowodowało konieczność zaktualizowania miejsc i sposobów magazynowania odpadów przewidzianych do zbierania, określonych w pkt 1.8.3.4.1. ww. pozwolenia zintegrowanego). Kolejne zmiany decyzji w dniu 25 lipca 2016 r. i w dniu 21 września 2017 r. dotyczyły oznaczenia podmiotu prowadzącego instalację. Wobec powyższych rozstrzygnięć przyjąć należało, że pozwolenie zintegrowane zawierało uprawnienie do gospodarowania odpadami na działkach nr [...] oraz na działkach nr [...], [...] oraz [...], obr. [...], gm. [...]. Jednak w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 19 marca 2019 r. cofającej ww. pozwolenie nakazano Spółce usunięcie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne zmagazynowanych na nieruchomościach o nr [...] oraz [...]. Zdaniem Burmistrza decyzja Marszałka z dnia 19 marca 2019 r. skutkowała odebraniem Spółce uprawnienia do przetwarzania odpadów zarówno na nieruchomościach wskazanych w pozwoleniu zintegrowanym, jak również na tych nieruchomościach, na których Spółka gromadziła odpady w związku z prowadzoną działalnością, a obowiązek ten powinien zostać wyegzekwowany przez Marszałka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Mając na względzie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym podstawę do nałożenia na posiadacza obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania stanowi art. 26 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl ust. 2 tego przepisu, z zastrzeżeniem art. 26a w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Powyższa regulacja nie znajduje zatem zastosowania w przypadkach, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem rozstrzygnięcia związanego z cofnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 in fine ustawy o odpadach). Z kolei zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Właściwym organem w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest: 1) w przypadku terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi - regionalny dyrektor ochrony środowiska; 2) w przypadku gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami - organ właściwy do wydania tej decyzji; 3) w pozostałych przypadkach - wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 26a ust. 2 ustawy o odpadach). Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 19 marca 2019 r. cofnięto ww. Spółce pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych, z wyjątkiem składowania o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę, wraz z instalacją do przetwarzania (odzysku) odpadów innych niż niebezpieczne (wytwarzanie paliw alternatywnych, o kodzie 19 12 10) oraz instalacją do przetwarzania (odzysku) odpadów aluminium i innych metali z pojemników ciśnieniowych (lokalizacja: [...], ul. [...]) kluczowe znaczenie mają również regulacje określone w art. 47 ust. 3 i ust. 5 ustawy o odpadach. Wynika z nich, że cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Organem właściwym w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z cofnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami, jest organ właściwy do wydania tej decyzji. W obecnym stanie prawnym w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, na mocy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, organem właściwym jest marszałek województwa. Analizując okoliczności faktyczne niniejszej sprawy należy wskazać, że wbrew argumentacji Marszałka Województwa [...], cofnięcie Spółce ww. zezwolenia zintegrowanego nie dotyczyło tylko i wyłącznie działalności związanej z gospodarowaniem przez Spółkę odpadami na działce nr [...] oraz [...]. Z decyzji z dnia 19 marca 2019 r. wynika jednoznacznie, że cofnięcie dotyczyło pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie opisanej wyżej instalacji, które zostało udzielone mocą decyzji tego organu z dnia 16 grudnia 2014 r., a która to decyzja była kilkukrotnie zmieniana. Na skutek decyzji zmieniającej z dnia 2 listopada 2015 r. dodano do ww. decyzji z 2014 r. m.in. pkt I.2, zgodnie z którym magazynowanie odpadów odbywa się na działce nr [...] oraz na działkach o nr [...], [...] i [...], obręb [...] należących do Zakładu Spółki. Uwzględnienie zatem w decyzji cofającej Spółce zezwolenie zintegrowane, zmian określonych decyzją z dnia 2 listopada 2015 r. pociągnęło za sobą skutek odnoszący się do odebrania uprawnienia na przetwarzanie odpadów na wszystkich nieruchomościach nią objętych wchodzących w skład Zakładu Spółki, na której prowadziła działalność, a nie tylko w stosunku do tych nieruchomości, które Marszałek nakazał uporządkować i doprowadzić do stanu niezagrażającego środowisku oraz życiu i zdrowiu ludzi poprzez usunięcie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne (z więc nr [...] i [...]). Tym samym decyzja o cofnięciu pozwolenia zintegrowanego spowodowała po stronie Spółki obowiązek usunięcia odpadów na wszystkich działkach wskazanych w pozwoleniu zintegrowanym. Odnosząc się z kolei do kwestii odpadów, które zostały zmagazynowane na części działki [...] Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z ekspertyzy w sprawie identyfikacji oraz oszacowania ilości i rodzaju odpadów oraz kosztów związanych z ich usunięciem i przetworzeniem z kwietnia 2023 r. załączonej do akt sprawy wynika, iż płot okalający teren Zakładu Spółki od strony południowej, sąsiadujący z działką o nr [...], jest częściowo zlokalizowany na nr [...]. Stąd część odpadów zgromadzona przez przedsiębiorcę wzdłuż płotu od strony Zakładu znajduje się na ww. działce. Pomimo zatem, iż nieruchomość nr [...] nie została objęta pozwoleniem zintegrowanym uznać należało, że odpady, które się na niej znalazły powstały w ramach działalności objętej tym zezwoleniem i stanowią pozostałości po działalności zakładu [...]., w związku z czym obowiązek usunięcia odpadów przez Spółkę powstał również na tym terenie. W tak zakreślonym stanie faktycznym i prawnym uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów z ww. nieruchomości, na podstawie art. 47 ust. 5 w zw. z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, jest właściwy miejscowo marszałek województwa, a więc Marszałek Województwa [...]. Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.) dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, organem uprawnionym jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa [...], jako organ właściwy w sprawie.