III OW 1/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Podkarpackiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Podkarpackiego a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpatrzenia zgłoszenia eksploatacji instalacji z uwagi na emisję gazów i pyłów do powietrza postanawia: wskazać Starostę S. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 18 grudnia 2023 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego (dalej: Marszałek) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty S. (dalej: Starosta) jako organu właściwego na podstawie art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.; dalej: p.o.ś.) do rozpatrzenia zgłoszenia eksploatacji instalacji z uwagi na emisję gazów i pyłów do powietrza w trybie art. 152 ust. 1 p.o.ś., tj. zbiornika o pojemności 9 m3 służącego do magazynowania oleju opałowego eksploatowanego na terenie gorzelni rolniczej prowadzonej przez Ł. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, wnioskodawca). Marszałek wskazał, że spór o właściwość pomiędzy organami zaistniał na tle kwalifikacji prawnej instalacji gorzelni, w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.; dalej: rozporządzenie), W ocenie Starosty, instalacja stanowi przedsięwzięcie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia tj. "instalację do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Natomiast w ocenie Marszałka, przedmiotowa gorzelnia to przedsięwzięcie z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia, a więc "gorzelnia o wydajności nie mniejszej niż 100 hl na rok". Rozbieżności w kwalifikacji instalacji gorzelni rolniczej wynikają z różnej oceny statusu prawnego jednego ze stosowanych w zakładzie surowców, tj. melasy. W ocenie Starosty, melasa buraczana stanowi odpad, którego to stanowiska nie podziela Marszałek. W uzasadnieniu wniosku Marszałek podał, że zawiadomieniem z 31 października 2023 r., Starosta przekazał zgłoszenie spółki Marszałkowi, ponieważ uznał się za niewłaściwego w sprawie ze względu na proces produkcji realizowany w gorzelni rolniczej z wykorzystaniem melasy, który organ ten uznał za przetwarzanie odpadu o kodzie 02 04 99. W celu ustalenia właściwości rzeczowej Marszałek dokonał analizy posiadanych danych dotyczących gorzelni rolniczej. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołów kontroli wynika, że organ kontrolny (WIOŚ) kwalifikuje instalację gorzelni rolniczej do instalacji do obróbki lub przetwórstwa, poza wyłącznym pakowaniem, produktów spożywczych lub paszy z przetworzonych lub nieprzetworzonych surowców pochodzenia roślinnego o zdolności produkcyjnej ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę, o której mowa w punkcie 6.5b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1169). Jednak z uwagi na maksymalną wydajność instalacji na poziomie 7,776 ton na dobę, tj. znacznie poniżej 300 ton wyrobu gotowego na dobę, instalacja spółki nie zalicza się do instalacji, na prowadzenie której wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, o którym stanowi art. 201 ust. 1 p.o.ś. Nie zgadzając się z kwalifikacją przyjętą przez Starostę, Marszałek wskazał, że nie jest organem właściwym w niniejszej sprawie, ponieważ melasa jako surowiec spełniający normę handlową określoną przez Komisję Europejską, dla którego producent wystawia kartę charakterystyki produktu, stosowany jest do procesu produkcji w przedmiotowej gorzelni rolniczej, która zaliczana jest do instalacji do obróbki lub przetwórstwa, produktów spożywczych lub paszy z przetworzonych lub nieprzetworzonych surowców pochodzenia roślinnego. Zdaniem Marszałka, taka kwalifikacja samej gorzelni rolniczej (nawet w przypadku stwierdzenia, że melasa jest odpadem, który może być wykorzystywany jako pasza) wskazuje, że jest to właściwa branża, gdzie z urzędu dopuszczono stosowanie produktów spożywczych lub paszy z przetworzonych lub nieprzetworzonych surowców pochodzenia roślinnego. W związku z tym, w ocenie Marszałka, instalacja gorzelni rolniczej zarządzana przez spółkę kwalifikuje się zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 102. Skoro zatem przedmiotowego przedsięwzięcia nie można zaliczyć do zawsze znacząco oddziałującego na środowisko (§ 2), to Marszałek nie jest zgodnie z art. 378 p.o.ś. organem właściwym do załatwienia sprawy, a organem tym jest Starosta. W odpowiedzi na wniosek Starosta podtrzymał swoje stanowisko, że melasa kierowana z cukrowni do gorzelni, dla której nie przeprowadzono procedury uznania za produkt uboczny pozostaje odpadem, a gorzelnia instalacją do przetwarzania odpadów zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec takiej kwalifikacji instalacji organem właściwym do przyjęcia zgłoszenia zbiornika do magazynowania paliw eksploatowanego na terenie zakładu gdzie jest eksploatowana instalacja mogąca zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest Marszałek na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. Zdaniem Starosty, instalację gorzelni należy kwalifikować jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, a to z uwagi na fakt, że w instalacji tej przetwarzana jest melasa buraczana w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym między innymi w sprawach decyzji z art. 152 ust. 1 p.o.ś., jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., który stanowi, że marszałek województwa jest właściwy między innymi w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.)" - § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia, gorzelnie o wydajności nie mniejszej niż 100 hl na rok, są przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy pozostające w sporze prawidłowo stwierdziły, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma kwalifikacja prawna przedmiotowej instalacji w świetle przepisów rozporządzenia. Wbrew jednak twierdzeniom obu organów, o kwalifikacji tej nie przesądza charakter prawny melasy buraczanej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jedno przedsięwzięcie nie może być jednocześnie kwalifikowane na podstawie dwóch, odrębnych podstaw wynikających z przepisów rozporządzenia. W konsekwencji istotne znaczenie dla ustalenia kwalifikacji prawnej danego przedsięwzięcia ma określenie zasadniczego celu jego działalności. W tej sprawie mamy do czynienia z gorzelnią rolniczą. Podstawowe procesy techniczno-technologiczne prowadzone w zakładzie obejmują branżę spożywczą tj. produkcję biotechnologiczną alkoholu etylowego oraz skażanie alkoholu etylowego, który powstaje w wyniku destylacji zacieru na bazie zboża i melasy. Do produkcji alkoholu wykorzystywane są wyłącznie surowce pochodzenia roślinnego, tj. zboża, kukurydza i melasa (melasa w ilości ok 13 000 ton/rok), a maksymalna produkcja instalacji gorzelni wynosi około 5 min dm3/rocznie (100% alkoholu). Produkcja alkoholu odbywa się przez fermentację zacieru przy udziale drożdży gorzelniczych, natomiast melasa przywożona jest do gorzelni cysternami, przepompowywana do zbiorników, następnie do kadzi zaciernej, gdzie podawana jest ciepła woda i drożdże, po wymieszaniu zacier pompowany jest do kadzi fermentacyjnej i przez 3 doby prowadzony jest proces fermentacji. Po zakończeniu fermentacji produkt przepompowywany jest do aparatu odpędowego i gdzie uzyskiwany jest alkohol etylowy o stężeniu ok 95,7% oraz wywar jako odpad poprodukcyjny. Przy tak zakreślonym przedmiocie działalności w tej konkretnej sprawie przedmiotowe przedsięwzięcie należy traktować jako gorzelnie w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia, ponieważ taki jest zasadniczy cel działalności tego przedsiębiorstwa, niezależnie od kwalifikacji prawnej melasy buraczanej wykorzystywanej w procesie produkcyjnym. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że wątpliwości w zakresie kwalifikacji prawnej melasy nie miał organ wyspecjalizowany jakim jest Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, który już w protokole kontroli z listopada 2021 r. kwalifikował instalację jako "Gorzelnie, zakłady przetwarzające alkohol etylowy oraz wytwarzające napoje alkoholowe", o których stanowił uprzednio obowiązujący § 3 ust. 1 pkt 101 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Organ kontrolny nie stwierdził także podstaw do kwestionowania stanu formalno-prawnego spółki w zakresie gospodarki odpadami. Przesądzającego znaczenia w sprawie nie może mieć również wydane przez Starostę S. zezwolenie na przetwarzanie odpadów, które wygasło z mocy prawa na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.). Zezwolenie to nie funkcjonuje obecnie w obrocie prawnym, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny jego zgodności z prawem na tym etapie postępowania. Powyższe oznacza, że organem właściwym w sprawie jest Starosta S., na podstawie art. 378 ust. 1 p.o.ś. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.