III OSK 994/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1893/22 o odrzuceniu skargi M.R. na pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 27 lipca 2022 r., nr BP-DZ.421.16.2022/2 w przedmiocie ponaglenia w sprawie niezałatwienia wniosku o wykup lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 lutego 2023 r., II SA/Wa 1893/22 odrzucił skargę M.R. na pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 27 lipca 2022 r., nr BP-DZ.421.16.2022/2 w przedmiocie ponaglenia w sprawie niezałatwienia wniosku o wykup lokalu mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji poinformował, że pismem z 23 września 2022 r. M.R. (dalej: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW" lub "organ") z 27 lipca 2022 r., w którym organ odpowiedział skarżącemu na jego pismo z 15 lipca 2022 r., stanowiące ponaglenie w przedmiocie niezałatwienia przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego jego wniosku z 2012 r. o wykup lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...]. Organ w zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie piśmie z 27 lipca 2022 r. wyjaśnił skarżącemu, powołując się na art. 37 k.p.a., że instytucja ponaglenia służy do zwalczania zarówno bezczynności organów administracyjnych, jak i przewlekłości ich działania. Prezes Agencji Mienia Wojskowego wskazał, że w związku z tym, że wniosek skarżącego z 2012 r. dotyczył wykupu zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, to prawo do wniesienia ponaglenia na podstawie art. 37 k.p.a. mu nie przysługuje, a organ nie ma kompetencji do jego rozpoznania, gdyż wniosek o nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą z zasobów Agencji Mienia Wojskowego ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny i nie kończy go wydanie decyzji administracyjnej, a zawarcie umowy kupna sprzedaży w formie aktu notarialnego. Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a") wskazał, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 27 lipca 2022 r. nie rozstrzyga w sposób władczy żadnej sprawy i nie wywołuje skutków prawnych. Zaskarżone pismo ma wyłącznie charakter informacyjny, co prowadzi do wniosku, że przedmiotem skargi skarżącego nie jest żaden akt lub czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego, w szczególności nie jest to akt lub czynność wymieniona w art. 3 § 2 oraz § 3 p.p.s.a. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, zaskarżył je w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny na wynik sprawy, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznający skargę nie odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącego, z uzasadnienia postanowienia nie wynika, z jakich powodów zarzuty skargi nie zostały uwzględnione; w przeważającej mierze Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutów skargi, powielił argumentację - wyjaśnienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego zawartą w kilku linijkach, nie dokonując własnej interpretacji ani nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak było jakiegokolwiek ustosunkowania się do poniższych zarzutów skargi, - nie poczyniono żadnych kroków celem wyjaśnienia i ustalenia, dlaczego organ administracji publicznej podejmując decyzje w obu instancjach jest reprezentowany przez tę samą osobę i nie podlega wyłączeniu w tym postępowaniu, mocą art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., 3) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, 8 k.p.a. i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. wyrażającym się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie odrzucił skargę, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania organu administracji publicznej jakim jest Agencja pod względem zgodności z prawem oraz dokonanie kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy a przede wszystkim na nie rozpoznaniu zarzutów skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznane sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentacją, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjna szczegółowo odniósł się do podniesionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej koleśności ustosunkowując się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego pisma Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 27 lipca 2022 r., nr BP-DZ.421.16.2022/2, stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego o wykup lokalu mieszkalnego. Właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 p.u.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Wyszczególnienie w tym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna). Oznacza to, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 p.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tak wyznaczonym zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 27 lipca 2022 r. Zaskarżone pismo jest odpowiedzią organu na ponaglenie skarżącego z 15 lipca 2022 r. wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. "na niezałatwienie sprawy w terminach określonych w art. 35 lub w przepisach szczególnych oraz prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienie sprawy". Zaskarżone pismo informuje skarżącego, że na organie nie spoczywa obowiązek wydania aktu administracyjnego kończącego sprawę. Prezes AMW wskazał, że lokale mieszkalne, w stosunku do których Agencja wykonuje w imieniu Skarbu Państwa prawo własności lub inne prawa rzeczowe mogą być zbywane, pod warunkiem nieważności, wyłącznie w drodze umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego zawieranej w formie aktu notarialnego. Wobec tego załatwienie wniosku z 2012 r. o wykup zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter cywilny, a nie administracyjny. W tej sytuacji wniesione przez skarżącego ponaglenie nie może być skuteczne w odniesieniu do sprawy o nabycie lokalu mieszkalnego, gdyż jej załatwienie nie następuje w formie aktu (np. decyzji) wydanego w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżone do Sądu pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nie stanowi decyzji administracyjnej, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga też o uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego. Wobec tego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowymi normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Mógłby on stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżący powinien zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia omawianych przepisów w skardze kasacyjnej nie wskazano. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, stawiając ten zarzut, podejmuje w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu co do niedopuszczalności skargi. Sąd pierwszej instancji odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do wszystkich istotnych okoliczności, a swoje orzeczenie uzasadnił w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśniając zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia, co z kolei umożliwiło dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia w jasny sposób wynikają powody, którymi się kierował Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę. Należy podkreślić, że w takiej sytuacji Sąd ten nie miał obowiązku odwoływania się do wszystkich postawionych zarzutów, ponieważ rozważył jedynie dopuszczalność wniesienia skargi. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna, wobec tego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ją odrzucił, jako niepodlegającą kognicji sądów administracyjnych. Za niezasadne należy uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej wskazujące na naruszenia przepisów art.4, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego nie mógł im uchybić. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.