IV SA/Wr 183/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. T. i D. T. na pismo Burmistrz Miasta Oławy z dnia 4 stycznia 2023 r., nr GKM.7140.4.56.2022 w przedmiocie ponownej weryfikacji wniosku o przydział lokalu mieszkalnego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić D. T. kwotę 100 (słownie: sto) złotych z tytułu uiszczonego wpisu sądowego.

M. T. i D. T. (dalej: strony, skarżący) w dniu 15 lutego 2023 r. (data wpływu) wnieśli skargę na opisane w sentencji pismo Burmistrza Miasta Oława (dalej: organ) w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego w ramach programu "Mieszkanie Plus". W uzasadnieniu skarżący podali, że wnioskiem z dnia 13 czerwca 2022 r. przystąpili do naboru organizowanego w ramach ww. programu. W dniu 11 stycznia 2023 r. otrzymali odpowiedź zawartą w kwestionowanym obecnie dokumencie – traktowanym przez nich jako czynność z zakresu administracji publicznej – że nie osiągnęli wymaganych punktów do przydziału lokalu mieszkalnego. Nie przyznano im bowiem punktów za kryterium określone w pozycji 6 załącznika nr 2 do uchwały nr XLVIII/300/22 Rady Miejskiej w Oławie z dnia 5 kwietnia 2022 r. Tymczasem jedno z nich było zatrudnione na umowę o pracę przez co najmniej 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Nie miało zaś znaczenia miejsce świadczenia pracy, jak błędnie przyjął to organ. Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że nabór wniosków odbywał się w sposób nietransparentny oraz z udziałem osób nieuprawnionych. Organ nie informował przy tym o przebiegu postępowania, ani nie ujawnił listy zakwalifikowanych. Naruszone zostały więc zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Z tych powodów skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanego pisma oraz uznanie uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego w ramach programu "Mieszkanie Plus" z racji spełnienia kryteriów punktowych. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił swoje stanowisko względem wykładni przyjętych kryteriów punktowych i uznał, że wniosek stron został oceniony prawidłowo. Wobec tego organ wniósł o oddalenie skargi oraz o przyznanie mu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie oznacza automatycznie, że będzie ona podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Obowiązkiem sądu jest bowiem uprzednie zbadanie skargi pod kątem jej dopuszczalności odnoszącej się zarówno do legitymacji osób ją wnoszących, jak i przedmiotu zaskarżenia. Zwłaszcza w kontekście tego ostatniego zagadnienia należy podkreślić, że kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje wszelkich przejawów działania organów władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne dotyczy jedynie wymienionych w tym przepisie aktów (decyzji, postanowień) i czynności organów administracji publicznej, a także bezczynność i przewlekłego prowadzenia przez nie postępowania. W kontekście niniejszej sprawy spośród form podlegających zaskarżeniu należy w szczególności zwrócić uwagę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., jako że skarżący ten właśnie przepis podali jako podstawę wywiedzionego środka zaskarżenia. W ocenie Sądu kwestionowanego przez strony pisma z dnia 4 stycznia 2023 r. nie można jednak zakwalifikować do żadnej z wyżej wymienionych kategorii prawnych form działania administracji, podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że nabór wniosków w ramach programu, w którym skarżący wzięli udział, został zrealizowany przez samorząd gminny w konsekwencji wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2158 ze zm., dalej u.p.p.w.m.). Jak wynika z treści art. 11 ust. 1 i 2 u.p.p.w.m. gmina, po zawarciu umowy inwestorskiej na wybudowanie budynków mieszkalnych, przeprowadza nabór wniosków o zawarcie umów najmu bądź podnajmu mieszkań, podlegających następnie ocenie punktowej. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.p.w.m. rada gminy określa w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego zasady przeprowadzania naboru wniosków, o których mowa w art. 11 ust. 1, w tym dodatkowe kryteria pierwszeństwa oraz zasady przeprowadzania oceny punktowej, o której mowa w art. 11 ust. 2, dla tych dodatkowych kryteriów pierwszeństwa oraz dla kryterium pierwszeństwa, o którym mowa w art. 7a (posiadanie wkładu oszczędnościowego – przypis Sądu). Rada Miejska w Oławie uchwałą z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr XLVIII/300/22 przyjęła zasady przeprowadzenia naboru wniosków o zawarcie umowy najmu lokali mieszkalnych w budynkach wybudowanych w ramach programu "Mieszkanie Plus", a także określiła dodatkowe kryteria pierwszeństwa, w tym kryteria bezwzględnie obowiązujące, zasady przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokość kaucji. W świetle postanowień powyższego aktu prawa miejscowego warunkiem ubiegania się o najem lokalu jest złożenie wniosku według przewidzianego wzoru (§ 3 ust. 2), który następnie podlega weryfikacji formalnej (§ 5 ust. 1) oraz ocenie punktowej z zastosowanymi kryteriami pierwszeństwa (§ 8 ust. 1). Stosownie do treści § 12 ust. 1 i 3 uchwały, o kolejności wpisu na listę najemców decyduje liczba punktów przyznanych poszczególnym zweryfikowanym wnioskom, zgodnie z zasadami punktacji określonymi w załączniku nr 2 do uchwały. Po przeprowadzeniu oceny punktowej zostaje sporządzona lista najemców. Stwierdzenie takie koresponduje z art. 11 ust. 3 u.p.p.w.m., stanowiącym, że po przeprowadzeniu oceny punktowej wniosków gmina sporządza ich listę, szeregując otrzymane w ramach naboru wnioski w kolejności od największej do najmniejszej liczby uzyskanych punktów. Z analizy przywołanych regulacji można więc wysnuć wniosek, że osoby uprawnione do udziału w ww. naborze korzystają z publicznego wsparcia w zakresie pozyskania lokalu mieszkalnego oraz uiszczania za niego czynszu przez pierwsze lata wynajmu. Zatem czynności dokonywane przez organy samorządu terytorialnego w związku z prowadzonym naborem wniosków mieszczą się w sferze władztwa administracyjnego i prowadzą do dystrybucji uprawnień wynikających wprost z przepisów prawa. Działalność organów samorządu terytorialnego w tym zakresie winna zatem podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Jednakże nie wszystkie podejmowane przez te organy akty i czynności mogą być traktowane w kategorii prawnych form działania administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (dostępnej w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Wprawdzie powyższa uchwała zapadła na tle odmiennego stanu prawnego, ukształtowanego ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm.), jednakże pewne mechanizmy w niej opisane mogą znaleźć zastosowanie także w niniejszej sprawie. Oczywiście z uwzględnieniem istniejących odrębności, które wyrażają się m.in. w tym, że nabór wniosków w ramach programu "Mieszkanie Plus" nie doprowadzi do odmowy zakwalifikowania na listę najemców. Wszystkie zgłoszenia, które przejdą weryfikację formalną, zostają bowiem uszeregowane według uzyskanej punktacji, a rezygnacja z udziału w naborze umożliwia wstąpienie w to miejsce osoby znajdującej się na kolejnej pozycji. Z uwagi jednak na fakt, że liczba mieszkań jest zawsze ograniczona, trzeba przyjąć, że w takim wypadku kontroli sądowej podlegać może nie tyle odmowa zakwalifikowania na listę najemców, co umieszczenie na pozycji nieuprawniającej do zawarcia umowy najmu. To właśnie od tej czynności strona zainteresowana będzie mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym się o niej dowiedziała, co z kolei wynika z art. 53 § 2 u.p.p.s.a. W niniejszej sprawie strony nie uczyniły jednak przedmiotem zaskarżenia czynności umieszczenia na liście najemców, lecz wyraźnie oznaczone i skonkretyzowanie pismo organu z dnia 4 stycznia 2023 r. Stanowiło ono zaś jedynie odniesienie się do wcześniejszej korespondencji skarżących (z dnia 21 grudnia 2022 r.), w którym wyrazili oni niezadowolenie z otrzymanej punktacji oraz wystąpili o jej weryfikację i korektę. Skoro kwestionowane pismo miało charakter informacyjny i następczy względem sporządzonej już listy najemców, z czego skarżący zdawali sobie sprawę, ich skargi nie można było uznać za wniesioną na żaden akt, o którym mowa w art. 3 § 2 u.p.p.s.a., w tym w szczególności akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a.). Rzeczone pismo – samo w sobie – nie przyznawało im bowiem jakichkolwiek uprawnień, lecz tłumaczyło uzyskaną już uprzednio liczbę punktów za jedno z kryteriów pierwszeństwa. Nie miało ono zatem decydującego znaczenia w toku naboru wniosków o najem lokalu mieszkalnego z programu "Mieszkanie Plus", w przeciwieństwie do listy najemców, której skarżący wszakże bezpośrednio i wprost nie zakwestionowali. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości sądu administracyjnego, co skutkować musiało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji niniejszego postanowienia. Mając ponadto na uwadze treść art. 232 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., stanowiącego o obowiązku zwrócenia stronie z urzędu całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, orzeczono jak w punkcie II sentencji postanowienia. Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 u.p.p.s.a – przysługują wyłącznie stronie skarżącej i tylko w sytuacji kiedy skarga została przez sąd uwzględniona.