III OSK 994/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1645/21 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 5 lutego 2021 r. nr DOS1.1125.201.2020.FPWT w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz M. F. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2021 r., II SA/Wa 1645/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.F. (dalej: "skarżąca") na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 5 lutego 2021 r. nr DOS1.1125.201.2020.FPWT w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z 29 września 2020 r. nr 2601-20-049334, 2601-IZK.111.1115.2020. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z 28 sierpnia 2020 r., doręczonym do Izby Administracji Skarbowej w [...] 1 września 2020 r., skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS", "organ I instancji") o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby na skutek nieotrzymania – w terminie do 31 maja 2017 r. - pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w IAS w [...]. Decyzją z 29 września 2020 r., nr 2601-IZK.111.1115.2020 DIAS w [...], powołując w podstawie prawnej art. 104 k.p.a. w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 i art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej: "p.w. KAS", stwierdził zwolnienie M. F. ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego z 31 sierpnia 2017 r. w związku z nieprzedstawieniem do 31 maja 2017 r. propozycji służby bądź pracy w IAS w [...]. Pismem z 14 października 2020 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji do Szefa KAS żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z 5 lutego 2021 r., nr DOS1.1125.201.2020.FPWT Szef KAS, wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że orzekał wyłącznie na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w szczególności w ramach postępowania przed organem pierwszej instancji i nie potraktował pozwu z 20 września 2017 r., złożonego przez stronę w sprawie o sygn. akt IV P 271/17, jako uzupełnienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Jak bowiem wskazała sama strona, ww. dokumentacja stanowi odrębne żądanie (sprawę). Organ drugiej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a organ pierwszej instancji rozważył wszelkie okoliczności sprawy zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Zaznaczył przy tym, że w sytuacji dotyczącej byłego funkcjonariusza Służby Celnej, który nie otrzymał do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji zatrudnienia bądź pełnienia służby, decyzja dotycząca stosunku służbowego może jedynie stwierdzić fakt zwolnienia ze służby na skutek wygaśnięcia tego stosunku. Zdaniem Szefa KAS brak przedstawienia skarżącej przez DIAS w [...] do 31 maja 2017 r. propozycji pracy (służby) w KAS znajduje oparcie w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę bądź propozycja pełnienia służby. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego ma charakter uznaniowy i jest konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Szefa KAS nie podzielił stanowiska skarżącej, że przypadku postępowania w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego należy zawsze analizować i porównywać posiadane przez daną osobę kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby w stosunku do innych funkcjonariuszy, bowiem istotne jest zbadanie zasadności indywidualnych przyczyn w konkretnym postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu drugiej instancji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ pierwszej instancji zanalizował na podstawie akt osobowych dotychczasowy, indywidualny przebieg służby strony i charakter zadań realizowanych w ramach pełnienia służby. W wyniku tego stwierdził dwie podstawowe okoliczności, które stanowiły podstawę braku przedłożenia stronie propozycji dalszej pracy (służby), tj. częste i długie absencje chorobowe w latach 2010-2017 oraz niewłaściwą postawę etyczną związaną z naruszeniem Kodeksu Etyki Funkcjonariusza Służby Celnej. Organ odwoławczy stwierdził również, że funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest osobą powołaną do egzekwowania przepisów prawa, zatem funkcjonariuszy tej formacji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. W celu skutecznego wykonywania zadań funkcjonariusze muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy mające wpływ na nieposzlakowaną opinię. Tym samym, w ocenie Szefa KAS, DIAS w [...] był uprawniony do oceny cech i postawy strony powodujących, że w jego ocenie nie wpisywała się ona w wysokie standardy tworzonej nowej Służby Celno-Skarbowej. Rozważając natomiast kwestię uniewinnienia skarżącej od czynu zarzucanego w postępowaniu dyscyplinarnym, organ drugiej instancji stwierdził, że zarówno przepisy ustawy o Służbie Celnej z 2009 r., jak i ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (art. 179 ust. 2 pkt 3) przewidują negatywne skutki związane już z samym wszczęciem postępowania dyscyplinarnego na stosunek służbowy danej osoby - funkcjonariusza. Ponadto Szef KAS zwrócił uwagę na społeczną rolę służby, charakter powierzonych stronie zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Służby Celno-Skarbowej zaufanie społeczne. Zdaniem organu drugiej instancji zachowanie funkcjonariusza, które było przedmiotem postępowania, niezależnie od jego ostatecznej kwalifikacji w postępowaniu dyscyplinarnym oraz karnym, mogło być uwzględnione podczas oceny przebiegu służby w procesie składania propozycji pracy (służby). W ocenie Szefa KAS, organ pierwszej instancji był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu stronie propozycji pracy (służby). Ponadto uwzględnił on również konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS - IAS w [...]. Pismem z 15 marca 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa KAS. Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Szefa KAS oraz utrzymana nią w mocy decyzja DIAS w [...] zostały wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji z uzasadnienia decyzji DIAS nie wynika, aby organ ten dokonał analizy i oceny kwalifikacji skarżącej w jakimkolwiek zakresie. Nie uczynił tego również Szef KAS w sposób bezpodstawny przyjmując, że "organ I instancji rozważył wszelkie okoliczności sprawy zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS." oraz, że "zanalizował na podstawie akt osobowych dotychczasowy, indywidualny przebieg służby strony i charakter zadań realizowanych w ramach pełnienia służby". Zdaniem Sądu pierwszej instancji kwalifikacje skarżącej, charakter realizowanych zadań oraz ich ocena dokonywana w toku całej służby przez właściwych przełożonych nie zostały przez organ w ogóle rozważone i ocenione. WSA w Warszawie zauważył, że jeśli chodzi o przebieg służby organ pierwszej instancji wskazał, że od dnia mianowania do służby przygotowawczej do 28 lutego 2017 r. skarżąca wykonywała obowiązki służbowe w komórkach organizacyjnych Izby Celnej w [...] przy czym od 25 września 2009 r. pełniła służbę stałą w Izbie Celnej w [...]. Natomiast od 1 marca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. skarżąca pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej. Dalej DIAS w [...] wskazał na "częste i długie absencje chorobowe" skarżącej w latach 2010-2017 (234 dni) stwierdzając, że powodowały one dezorganizację służby. Nie poparł jednak swego stanowiska żadną argumentacją, odzwierciedloną w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności organ nie wyjaśnił, czy absencje skarżącej w służbie miały charakter systematyczny na przestrzeni ww. okresu, czy jednostkowy, wynikający np. z określonej sytuacji zdrowotnej. Nie wskazał również na czym polegała dezorganizacja służby, nie odwołał się w tym zakresie np. do stanowiska bezpośredniego przełożonego w tamtego okresu, który wskazywałby na brak efektywności skarżącej w realizacji zadań służbowych z powodu absencji w służbie. W konsekwencji Szef KAS wskazując, iż argument przedstawiony przez organ pierwszej instancji przemawia za brakiem przedstawienia skarżącej propozycji służby, również nie dokonał takiej oceny. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że w motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał ponadto na "niewłaściwą postawę etyczną skarżącej związaną z naruszeniem Kodeksu Etyki Funkcjonariusza Służby Celnej". W ocenie DIAS w [...] niewłaściwa postawa etyczna skarżącej została wskazana w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym wszczętym 2 marca 2015 r., jednak, co podnosiła również skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wskazane postępowanie dyscyplinarne zostało zakończone 10 lutego 2016 r. wydaniem przez DIAS w [...] orzeczenia uniewinniającego skarżącą od zarzucanego jej czynu. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano m.in.: "(...) zebrany materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia, że czyn nie miał związku ze służbą, zaś obwiniona uczestniczyła w zdarzeniu prywatnie (...)", a także: "(...) zachowanie obwinionej dotyczyło wyłącznie jej życia prywatnego, zatem nie może być rozpatrywane w kontekście odpowiedzialności dyscyplinarnej". W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro skarżąca została uniewinniona od zarzucanego jej przewinienia dyscyplinarnego, a zdarzenie, w którym uczestniczyła, nie miało związku ze służbą to brak było faktycznych i prawnych podstaw do powoływania się przez organ pierwszej instancji na ww. okoliczność w świetle kryterium "przebiegu dotychczasowej służby" skarżącej w rozumieniu art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W ocenie WSA w Warszawie nie można zaakceptować stanowiska Szefa KAS, który odnosząc się do argumentu skarżącej, iż w sprawie dyscyplinarnej zapadło orzeczenie uniewinniające, wskazał na "(...) negatywne skutki i wpływ związany już z samym wszczęciem postępowania dyscyplinarnego na stosunek służbowy danej osoby - funkcjonariusza". Sąd zwrócił również uwagę, że organ drugiej instancji powołał w tym zakresie przepis art. 179 ust. 2 pkt 3 ustawy o KAS, nie wyjaśniając swojego stanowiska. Przywołana przez organ ustawa nie zawiera jednak przepisu o wskazanej jednostce redakcyjnej, z kolei art. 179 ust. 2 ustawy (aktualnie uchylony) dotyczył okoliczności zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby. Zdaniem WSA w Warszawie można domniemywać, że intencją organu drugiej instancji było powołanie art. 178 ust. 1 pkt 3 ustawy o KAS, który dotyczy możliwości zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, jednak organ nie wykazał, aby taka okoliczność miała miejsce w przypadku skarżącej. Okoliczność taka nie wynika również z akt osobowych skarżącej. Tym samym odwołanie się przez organ do ww. przepisu nie znajduje odzwierciedlenia w faktycznym przebiegu służby skarżącej, a nadto jest niezrozumiałe w świetle wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym orzeczenia uniewinniającego. Zdaniem WSA w Warszawie, organ pierwszej instancji nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszystkich okoliczności sprawy w powiazaniu z aktami osobowymi skarżącej przy uwzględnieniu przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem reguł postępowania dowodowego wymienionych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W konsekwencji uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Z kolei Szef KAS, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, aprobując wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji, wobec nieuwzględnienia argumentów odwołania, narusza również art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. Sąd podkreślił, że zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze do Sąd skarżąca podkreślała, że była wielokrotnie nagradzana, wyróżniana, otrzymywała pozytywne opinie służbowe, co znajduje odzwierciedlenie w aktach osobowych (np. k. 289, 310, 317, 326, 349, 234, 159). Okoliczności tych jednak organy nie rozważyły i nie oceniły pomimo obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Z opisanym wyżej rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zgodził się Szef KAS i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji na tle stanu faktycznego sprawy, iż brak jest właściwego uzasadnienia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji podjętych w warunkach uznania administracyjnego, podczas gdy uzasadnienia zaskarżonych decyzji zawierają wszystkie wymagane prawem elementy, zaś organy wyczerpująco uzasadniły wydane rozstrzygnięcia, opierając się na kompletnym i wszechstronnie przeanalizowanym materiale dowodowym, odwołując się przy tym do wszystkich niezbędnych, przewidzianych prawem przesłanek, którymi kierowano się nie przedstawiając skarżącej nowych warunków zatrudnienia bądź pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji na tle stanu faktycznego sprawy, iż powołanie się przez organy orzekające w sprawie na okoliczności związane z reformą służb skarbowych i celnych, dotyczące zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych związanych utworzeniem nowej struktury organizacyjnej i nałożeniem nowych zadań na Krajową Administrację Skarbową, oraz uwzględnienie częstych i długich absencji chorobowych skarżącej w latach 2010-2017 (234 dni) oraz jej niewłaściwej postawy etycznej nie było wystarczające dla prawidłowego i kompletnego uzasadnienia decyzji organu I instancji o nieprzedstawieniu skarżącej propozycji służby bądź zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy organy orzekające odwołując się do powyższych przesłanek wyczerpująco uzasadniły zaskarżone decyzje, opierając się na kompletnym i wszechstronnie przeanalizowanym materiale dowodowym, nie pomijając przy tym żadnych istotnych okoliczności, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji na tle stanu faktycznego sprawy, iż decyzje organów obu instancji nie zawierają dostatecznie zindywidualizowanej oceny przesłanek braku przedstawienia propozycji pracy lub służby w okolicznościach dotyczących konkretnej osoby, podczas gdy organy w uzasadnieniu wydanych decyzji odwołały się do takich zindywidualizowanych przesłanek w postaci częstych i długich absencji chorobowych skarżącej oraz jej niewłaściwej postawy etycznej, które w sposób obiektywny i skonkretyzowany uzasadniają decyzję o nieprzedstawieniu skarżącej propozycji pełnienia służby bądź zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ pierwszej instancji nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszystkich okoliczności sprawy w powiązaniu z aktami osobowymi skarżącej przy uwzględnieniu kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, podczas gdy organ wydał decyzję w oparciu o kompletną i wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego sprawy, a w szczególności akt osobowych skarżącej, co znalazło odzwierciedlenie w treści jego rozstrzygnięcia, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż Szef KAS aprobując wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy wszechstronna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również rozstrzygnięcia organu I instancji mogła skutkować jedynie wydaniem rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Szef KAS wobec nieuwzględnienia argumentów odwołania naruszył art. 107 § 3 i art. 15 k.p.a., podczas gdy organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się wyczerpująco do zarzutów odwołania, wskazał przesłanki, którymi kierował się wydając dane orzeczenie, a więc w sposób wyczerpujący wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że analiza przebiegu służby funkcjonariusza, o której mowa w tym przepisie, w sytuacji uzasadnienia decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, obejmuje konieczność zweryfikowania wszystkich przesłanek i okoliczności związanych z przebiegiem służby, w tym również tych które nie miały żadnego wpływu na decyzję o zwolnieniu ze służby, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy nie odniosły się do przebiegu służby funkcjonariuszki, podczas gdy niewłaściwa postawa etyczna oraz częste i długie absencje chorobowe, na które powołano się w uchylonych decyzjach stanowiły istotny element przebiegu służby skarżącej, który miał kluczowe znaczenie przy podejmowaniu przez organ I instancji, decyzji o nieprzedstawieniu jej propozycji nowych warunków zatrudnienia bądź pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. W oparciu o przytoczone wyżej zarzuty skarżący kasacyjnie Szef KAS wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Szef KAS wniósł także o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ drugiej instancji zwrócił się o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie z uwzględnieniem możliwości procedowania w formie wideokonferencji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację dla wykazania zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało wskazać, że odejście skarżącej ze służby nastąpiło w ramach poważnej i szerokiej reformy administracji skarbowej i celnej, wiążącej się również z przypisaniem jej nowych zadań i kompetencji i co za tym idzie – ze zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m. in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji wybór osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność, czego jednak nie uczynił. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Realnego wyłonienia pracowników o najlepszych kwalifikacjach - przy uwzględnieniu wielokryteriowej oceny - można byłoby dokonać być może tylko w drodze konkursu. Nie było natomiast wolą prawodawcy jego przeprowadzenie. Nie oznacza to jednak aby określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy - nie było możliwe do kwestionowania i do jego weryfikacji. Przeciwnie, konieczne jest w takim przypadku odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane, w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, który stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania." Przy czym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby. Nie jest zatem rolą organu dokonywanie porównań czy charakterystyk wszystkich osób, którym przedstawiono ofertę służby (ich kwalifikacji, przebiegu służby, warunków dojazdu do miejsc zatrudnienia), wymagane jest jednak wskazanie obiektywnych kryteriów i reguł (możliwych do oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym), wedle których funkcjonariuszowi nie złożono propozycji w powiązaniu z jego indywidualną sytuacją. Zaskarżone w sprawie decyzje są decyzjami uznaniowymi. Pojęcie decyzji uznaniowej nie jest zdefiniowane w systemie prawa. Jest to pojęcie używane w odniesieniu do decyzji zawierających w swojej konstrukcji luz decyzyjny w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Cechą decyzji uznaniowych jest to, że sfera luzu decyzyjnego ulokowana jest w dyspozycji normy prawnej, czyli że prawodawca pozostawia organowi pewien zakres swobody rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie uznania administracyjnego w procesie stosowania prawa ma więc miejsce w ostatniej jego fazie, a mianowicie na etapie subsumcji, przed ostatecznym sformułowaniem treści aktu. Dlatego też przyjmuje się, że uznanie administracyjne dotyczy przyszłości w tym sensie, że jego przedmiotem nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, czy też ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (por. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 111). Analiza przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS skłania do wniosku, że kryteria oceny i weryfikacji przydatności w nowej formacji osób zatrudnionych stanowią element hipotezy, a nie dyspozycji normy prawnej. Niewątpliwie kryteria te kreują luz decyzyjny po stronie organu z uwagi na ich nieostrość. Jednakże jest to inny rodzaj luzu, wynika on bowiem z nieostrości kryteriów wygaśnięcia stosunku służby wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W doktrynie prawa od dawna odróżnia się odesłania i pojęcia nieostre od sfery uznania administracyjnego (por. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej (w:) System Prawa Administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, t. 1, s. 298 i n.; wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., III OSK 5145/21). Decyzje podjęte w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS, jak wszystkie decyzje uznaniowe, wymagają właściwego uzasadnienia. Winny być one tak uargumentowane, aby w sposób przekonujący wskazywały wybór organu określonej konsekwencji prawnej ujętej w stosowanej normie prawnej w postaci podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doktrynalny i orzeczniczy wymóg właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w oparciu o powyższy przepis należy postrzegać także jako wymóg pozostający w interesie publicznym, albowiem chroni on organ przed zarzutem dowolności i arbitralności, w tym przypadku przed zarzutem wykorzystania reformy administracji skarbowej oraz Służby Celnej jako okazji do wymiany kadry. Na niebezpieczeństwo takiego zjawiska towarzyszącego reformom przeprowadzanym w tzw. służbach mundurowych zwracał już uwagę Trybunał Konstytucyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z 20 kwietnia 2004 r., K 45/02 dotyczącym kontroli zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676). Nie sposób zatem nie dostrzec takiego zagrożenia również na tle stosowania art. 165 ust. 7 p.w. KAS, który daje organom w ramach przeprowadzanej reformy administracji skarbowej i celnej możliwość wyboru grupy funkcjonariuszy i pracowników, którym organ złoży propozycje służby lub pracy i grupy funkcjonariuszy oraz pracowników, którym takich propozycji nie złoży. Jedynym bowiem kryterium podanych wyborów są stosownie do wskazanej regulacji "kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby lub pracy oraz miejsce zamieszkania". Reguły "ważenia" tego kryterium w stosunku do funkcjonariuszy powinny zostać zatem wypracowane przez organ i powinny zostać zastosowane i podane w uzasadnieniu decyzji dotyczącej każdego funkcjonariusza, i od tego zależy wynik jej kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta bowiem nie może być iluzoryczna i sprowadzać się do przyjęcia, że skoro w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wziął pod uwagę przesłanki z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, to znaczy, że tak się stało. Zauważyć należy, że wskazywanie przez organ na kierowanie się przesłankami zawartymi w art. 165 ust. 7 ww. ustawy niczego nie dowodzi, zwłaszcza tego, że w istocie zostały one wzięte pod uwagę. Gdyby zaakceptować ogólnikowe wyjaśnienia organu to kontrola sądowoadministracyjna decyzji podejmowanych na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, zagwarantowana funkcjonariuszom przez ustawodawcę, byłaby pozorna. Kontrola w takich przypadkach obejmuje zatem proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy też wszechstronność oceny faktów. Podlega jej samo uzasadnienie decyzji z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną (art. 165 ust. 7 p.w. KAS). Skoro bowiem na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej podmiot właściwy w zakresie zatrudnienia różnicował status zatrudnienia dotychczasowych pracowników/funkcjonariuszy w ten sposób, że części z nich przedstawił propozycje służby/pracy, a części nie, to chociażby z uwagi na zasady równości, niedyskryminacji i przejrzystości procedur należało wykazać, że w świetle przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w. KAS dokonano oceny przydatności osób zatrudnionych. Tym samym w uzasadnieniu decyzji organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego o złożeniu bądź nie propozycji służby/zatrudnienia przeprowadzono procedurę oceny osób zatrudnionych. Funkcjonariusz ma pełne prawo, wynikające m.in. z treści art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, do poznania dostatecznie określonych powodów podjęcia wobec niego danego rozstrzygnięcia, czyli nieprzedłożenia mu zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby i w konsekwencji stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego. Reorganizacja służby nie może bowiem – sama w sobie – stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania stosunku służbowego (w tym przypadku stwierdzenia jego wygaśnięcia). W sytuacji, gdy decyzja prowadzi do istotnego pokrzywdzenia strony, Sąd winien poznać szczegółowe motywy takiego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji, decydując o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przyjął, że zostały one wydane z naruszeniem reguł postępowania dowodowego wymienionych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., konsekwencją czego było naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Nadto w ocenie Sądu organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu naruszył art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższych przepisów nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja DIAS w [...] nie zawierają rzetelnej i wyczerpującej analizy oraz oceny kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Nie jest przy tym uprawnione twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu przyjmując, że analiza przebiegu służby funkcjonariusza, o której mowa w tym przepisie, obejmuje konieczność zweryfikowania wszystkich przesłanek i okoliczności związanych z przebiegiem tej służby, w tym również tych, które nie miały żadnego wpływu na decyzję o zwolnieniu ze służby. Sąd tego rodzaju interpretacji powyższego przepisu nie dokonał. Przyjął jedynie, że kryteria wyszczególnione w tym przepisie obejmują także posiadane przez funkcjonariuszkę kwalifikacje, co jest zgodne z literalnym brzmieniem przepisu. A następnie ocenił, że organ nie dokonał analizy i oceny kwalifikacji skarżącej, na co skarżąca zwracała uwagę w odwołaniu, a organ odwoławczy nie zajął w tym zakresie stanowiska, chociażby przez uznanie, że nie mogły być one uwzględnione i z jakich powodów. W rozpoznawanej sprawie DIAS, wyjaśniając dlaczego skarżącej nie przedstawiono propozycji pełnienia służby albo propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, powołując się na art. 165 ust. 7 p.w. KAS, wskazał w istocie na dwa powody: 1) częste i długie absencje chorobowe; 2) niewłaściwą postawę etyczną związaną z naruszeniem Kodeksu Etyki Funkcjonariusza Służby Celnej w zakresie norm stojących na straży godności i zawodowego prestiżu funkcjonariuszy Służby Celnej. Na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ujęte w decyzjach powody negatywnej weryfikacji skarżącej nie zostały poddane wystarczającej analizie, której rezultaty przedstawione w uzasadnieniu decyzji byłyby przekonując. Zauważenia wymaga, że chociaż zaskarżona decyzja jest obszerna treściowo, to jednak w większości ta sama argumentacja, co NSA wiadomym jest z urzędu, znajduje zastosowanie w wielu sprawach o tym samym przedmiocie. I o ile nie można uznać takiej praktyki za nieakceptowalną, to jednak poza treściami o charakterze ogólnym w każdej tego rodzaju decyzji muszą zaistnieć rozważania odnoszące się do konkretnego funkcjonariusza i to rozważania wszechstronne. Inaczej mówiąc, każda sprawa w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby musi mieć indywidualny rys i to nie tylko zaznaczony, ale należycie rozważony. W rozpoznawanej sprawie organy zważyły na częste i długie absencje chorobowe skarżącej. Wskazano, że trwały one 234 dni w przeciągu lat 2010-2017. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że w orzecznictwie absencja chorobowa jest akceptowana jako samodzielna i wystarczająca przesłanka uzasadniająca brak propozycji służby. Tyle tylko, że organ nie może być w swojej argumentacji odnoszącej się do tej przesłanki tak lakoniczny, jak w przedmiotowej sprawie. W istocie, gdy patrzy się na liczbę wykazanych dni nieobecności, to jest ona znaczna. Ale odnieść ją należy do okresu zakreślonego przez organ, czyli do 8 lat, i wtedy perspektywa tej liczby dni absencji się zmienia. W tym kontekście zasadne są zarzuty Sądu pierwszej instancji kierowane do decyzji organów dotyczące braku jakiegokolwiek odniesienia się do przywołanej okoliczności, poza jej liczbowym i okresowym określeniem. Nie wiadomo zatem, czy absencje te miały charakter jednostkowy wynikający z określonej sytuacji zdrowotnej, czy też systematyczny, a co się z tym wiąże w jakim zakresie dezorganizowały służbę. W sytuacji gdy miałaby być to przesłanka decydująca o nieprzedstawieniu skarżącej propozycji służby bądź pracy, ten aspekt sprawy powinien być wyjaśniony w szerszym zakresie, zgodnie ze wskazaniami Sądu pierwszej instancji. A że miałby to być decydujący element stanu faktycznego sprawy, wynika z akceptacji stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku faktycznych i prawnych podstaw do powoływania się przez organ pierwszej instancji na niewłaściwą postawę etyczną skarżącej. Argumentacja organu odwoławczego, mająca przemawiać za zasadnością odwołania się również do tej przesłanki, jest nieprzekonująca i nie zasługuje na aprobatę. Zgodzić się wprawdzie należy z organem, że funkcjonariuszem może być wyłącznie osoba, która między innymi ma nieposzlakowaną opinię, zarówno w czasie mianowania do służby, jak i w trakcie trwania stosunku służbowego. Uwzględnione przez organ okoliczności faktyczne nie potwierdzają, aby skarżąca, w wyniku ich zaistnienia, utraciła nieposzlakowaną opinię. Ocenę tę determinuje umorzenie śledztwa dotyczącego zdarzenia z udziałem skarżącej, co nastąpiło albowiem postępowanie nie dostarczyło podstaw do wniesienia aktu oskarżenia, jak i uniewinnienie skarżącej w postępowaniu dyscyplinarnym od popełnienia czynu polegającego na uczestniczeniu w zdarzeniu noszącym znamiona naruszenia Kodeksu etyki funkcjonariusza Służby Celnej oraz niedopełnienia obowiązków służbowych wynikających ze złożonego ślubowania. Istotne jest, że postanowienie o umorzeniu śledztwa, jak i orzeczenie dyscyplinarne uniewinniające skarżącą zapadły ponad rok przed 31 maja 2017 r., czyli dniem adekwatnym do czynienia ustaleń pozwalających na analizę przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Powinny one zostać uwzględnione przez organ w tym znaczeniu, że nie było uprawionym przyjęcie, że zachowanie skarżącej nie umacniało powagi i zaufania do pełnionej funkcji. Zdarzenie, w którym uczestniczyła skarżąca dotyczyło wyłącznie jej życia prywatnego i nie pozostawało w jakimkolwiek związku z pełnioną służbą. Nie uprawnionym zatem było powoływanie się przez organ na okoliczności tego zdarzenia w ramach analizy kryterium " przebieg dotychczasowej służby". W konsekwencji NSA uznał za prawidłową ocenę Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organy nie zrealizowały obowiązku rzetelnego wyjaśnienia, w oparciu o kryteria ustawowe wynikające z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, powodów, dla których skarżącej nie została przedstawiona propozycja służby. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.