III OSK 985/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A.S. o wstrzymanie wykonania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 26 sierpnia 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 30 czerwca 2020 r. znak [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej M.S. i M.S. oraz skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2587/22 w sprawie ze skarg M.S., M.S., A.S. i Gminy [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 26 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 26 sierpnia 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 30 czerwca 2020 r. znak [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku decyzją z 30 czerwca 2020 r. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn.: "Prace na alternatywnym ciągu transportowym [...]", planowanego do realizacji w granicach województwa pomorskiego. Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko przewidzianej przepisami ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm. - dalej: ustawa środowiskowa). Od decyzji zostały złożone odwołania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z 26 sierpnia 2022 r. uchylił w części decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy ustalając środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, w części uchylił decyzję organu I instancji i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałej części orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożone zostały trzy skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 26 sierpnia 2022 r., między innymi przez A. S. (dalej: skarżący). Pismem z 12 kwietnia 2023 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Postanowieniem z 6 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Następnie wyrokiem z 15 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi wniesione na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 26 sierpnia 2022 r. Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne, w tym jedna przez skarżącego. Pismem z 10 stycznia 2024 r. skarżący ponownie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Pismem z 24 kwietnia 2024 r. skarżący złożył uzupełnienie wniosku o wstrzymanie wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W obecnym stanie prawnym, ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1890). Z art. 86f ust. 8 ustawy środowiskowej w obecnym brzmieniu wynika, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wstrzymuje wykonania ostatecznego zezwolenia na inwestycję. Jak wskazuje skarżący, przedsięwzięcie jest już realizowane, a inwestor uzyskał tzw. decyzję lokalizacyjną tj. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 1 grudnia 2023 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (decyzja ta jest obecnie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 283/24). Natomiast zezwoleniem na inwestycję w rozumieniu art. 86f ust. 6 ustawy środowiskowej są decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 2, 4-6, 8-10, 14, 17, 18, 20, 21, 23, 26 lub 29 ustawy środowiskowej. Decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej została wymieniona w art. 72 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej i nie jest ostatecznym zezwoleniem na inwestycję w rozumieniu powołanych przepisów, ponieważ na realizację inwestycji pozwala dopiero pozwolenie na budowę, o którym stanowi art. 9ac ustawy z 28 marca 2023 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1786 ze zm.). Z protokołu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z 14 maja 2024 r. wynika ponadto, że decyzją z 24 kwietnia 2024 r. nr [...] Wojewoda Pomorski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, przebudowę i rozbudowę linii kolejowej nr 201 od km 145,848 do km 156,368 -ODCINEK A2 w ramach projektu "Prace na alternatywnym ciągu transportowym [...]". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ale nie jest to decyzja ostateczna. Oznacza to, że na obecnym etapie postępowania inwestor nie uzyskał ostatecznego zezwolenia na inwestycję, a więc nawet uzyskanie pozwolenia na budowę nie wyklucza ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Nowelizacją z 13 lipca 2023 r. dodano także art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Również ta okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza bowiem, że ocenie mogły podlegać wyłącznie argumenty wniosku mające znaczenie z punktu widzenia ochrony skarżącego, a nie dotyczące całej inwestycji kolejowej, która ma przecież charakter liniowy i wykracza swoim oddziaływaniem znacznie poza nieruchomość skarżącego. W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Ponownie należy podkreślić, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia, jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast skarżący nie wskazuje na okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia ochrony środowiska. Podnoszone przez skarżącego ryzyko osunięcia nasypu kolejowego na nieruchomość skarżącego nie wiąże się w sposób bezpośredni z wykonaniem zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ odnosi się do ewentualnych skutków realizacji robót budowlanych na podstawie uzyskanego przez inwestora pozwolenia na budowę. Dotyczy to także ryzyka zniszczenia "połączenia obiektów wnioskodawcy z legalnie wykonaną oczyszczalnią ścieków". Z kolei kwestie dotyczące ryzyka wystąpienia poważnej awarii dotyczą całej inwestycji, a zatem wykraczają poza ocenę wniosku o wstrzymanie w tego rodzaju sprawach, której granice zakreślają skutki potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego (art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej). Jak wynika z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ryzyko wystąpienia tego rodzaju awarii na odcinku linii kolejowej, w zasięgu której znajduje się nieruchomość skarżącego, jest tylko hipotetyczne i może być oceniane wyłącznie jako normalne następstwo funkcjonowania tego rodzaju inwestycji. Natomiast argumenty podnoszące ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne i wibracyjne sprowadzają się w istocie do kwestionowania przez skarżącego ustaleń raportu. Należy przy tym pamiętać, że postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania nie może zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Natomiast inwestor deklaruje zachowanie norm w zakresie oddziaływania akustycznego i wibracyjnego. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej nie może stanowić obawa skarżącego, że inwestor nie będzie dotrzymywał norm stanowiących warunki realizacji przedsięwzięcia, ustalonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania są również argumenty sformułowane w uzupełnieniu wniosku (pismo z 24 kwietnia 2024 r.). Skarżący powołuje się bowiem na informacje odnoszące się do właścicieli innych nieruchomości i związane z tym ograniczenia w ich użytkowaniu. Trudno przyjąć, tak jak tego oczekuje skarżący, że informacje przesłane przez inwestora właścicielom innych nieruchomości mają charakter "uniwersalny", szczególnie, że dotyczą one innych etapów postępowania inwestycyjnego. Z kolei podnoszone w uzupełnieniu wniosku kwestie związane z oddziaływaniem akustycznym stanowią w istocie polemikę z raportem i wartościami zakładanymi przez inwestora w raporcie, a zatem nie mogą podlegać ocenie na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania. Dowodzi tego podsumowanie pisma z 24 kwietnia 2024 r., w którym skarżący wprost stwierdza, że analogiczne argumenty przemawiają za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Ich uwzględnienie na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oznaczałoby w praktyce dokonanie swoistego "przedsądu" przez Naczelny Sąd Administracyjny, co jest niedopuszczalne. Z tych względów i na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.