III OZ 160/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 748/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 maja 2023 r. nr SKO.4150.950.14.2023.OŚ w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 748/23, po rozpoznaniu wniosku P.S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 maja 2023 r. nr SKO.4150.950.14.2023.OŚ w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że P.S. wniósł do tutejszego Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 maja 2023 r. nr SKO.4150.950.14.2023.OŚ, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 2 marca 2023 r. nr OŚZ.6220.5. 2021.AS o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia 20 kwietnia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "[...]". W treści skargi skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej w skrócie "p.p.s.a."), w związku z negatywnymi następstwami wynikającymi z podjęcia realizacji przedsięwzięcia znacząco oddziaływującego na środowisko, dla którego wydano w/w decyzję. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, zaś sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Należy jednak zauważyć, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Oznacza to, że w istocie problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania. Chodzi więc o takie akty, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostaną na niego nałożone stosowne obowiązki. WSA w Poznaniu podkreślił, że w niniejszej sprawie skargą oraz wnioskiem o wstrzymanie wykonania (w jego literalnym brzmieniu) objęto decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej, wydaną po wznowieniu postępowania administracyjnego. Tymczasem wydana w trybie nadzwyczajnym decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nie jest wykonalna w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie wywołuje ona bowiem skutków materialnoprawnych, nie rodzi po stronie skarżącego żadnych uprawnień, ani obowiązków. W konsekwencji uznać należy, iż do takiej decyzji w ogóle nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 2 lutego 2017 r., sygn. akt II GZ 38/17 oraz 28 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 339/21). Skoro zaskarżona w tej sprawie decyzja jest decyzją odmowną, to wydana w trybie zwykłym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pozostaje w obrocie prawnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z treści uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wynika jednak także, że intencją skarżącego jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, która została wydana w trybie zwykłym. Zauważyć należy, że granicę orzekania przez Sąd stanowi stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego, a więc sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (por. Jan Paweł Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 4 i 5 do art. 134). Przedmiotem orzekania sądu administracyjnego jest sprawa, której granice wyznacza tożsamość elementów podmiotowych – podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie prawnej i faktycznej (por. uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; Tadeusz Woś, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 568). Tak szerokie materialnoprawne rozumienie pojęcia "sprawy" w zakresie wskazanym w art. 61 § 3 p.p.s.a. powoduje, że wstrzymaniu może podlegać nie tylko zaskarżony akt, ale również akty wydane przez organ pierwszej instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienia NSA z dnia: 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2793/13; 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2809/13; 26 lutego 2020, sygn. akt II OZ 164/20). Zdaniem WSA w Poznaniu, w niniejszej sprawie w odniesieniu do decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, tj. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr OŚZ.6220.5.2021.AS o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oraz zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") można mówić o tożsamości podstawy prawnej i przedmiotu rozstrzygnięcia, jak również o tożsamości podmiotowej. Zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1094, dalej w skrócie "ustawa"), do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Na mocy art. 1 pkt 21 lit. c ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1890) do art. 86f dodano ust. 2a, zgodnie z którym sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 września 2023 r. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził jednak, że powołane przez skarżącego okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, podjętej w trybie zwykłym w granicach niniejszej sprawy. Zawarty w skardze wniosek nie zawiera bowiem dostatecznej argumentacji mającej znaczenie z punktu widzenia zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 i ust. 2a ustawy. Argumentacja w tym zakresie powinna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, celem uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jakie nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego domniemywanie, w czym skarżący konkretnie upatruje przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej. Skarżący nie uprawdopodobnił zatem, na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków w związku z realizacją inwestycji polegającej na "[...]", tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 i ust. 2a ustawy, na skutek wykonania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 20 kwietnia 2022 r. Poza ogólnymi stwierdzeniami odnoszącymi się do obawy, że inwestor może przejść do realizacji kolejnych etapów inwestycji, a pozytywne rozpatrzenie niniejszej skargi będzie wiązało się z ujemnymi konsekwencjami dla organu, a tym samym dla Skarbu Państwa, skarżący nie uprawdopodobnił jakichkolwiek konkretnych okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania w/w decyzji. Co do zasady, po spełnieniu ustawowych warunków, dopuszczalne jest bowiem przeprowadzanie inwestycji nawet mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Sama realizacja takiej inwestycji nie wskazuje na to, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji nie może być więc sam zakres planowanej inwestycji. Również posiadanie działki przez skarżącego w pobliżu inwestycji, po drugiej stronie działek inwestora, nie jest wystarczające dla właściwego uzasadnienia podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia P.S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji i zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy, poprzez niezastosowanie wskazanej podstawy prawnej, podczas gdy okoliczności sprawy pozwalają na wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 maja 2023 r. nr SKO.4150.950.14.2023.OŚ, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 2 marca 2023 r. nr OŚZ.6220.5.2021.AS, w związku z negatywnymi następstwami wynikającymi z podjęcia realizacji przedsięwzięcia znacząco oddziaływującego na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez wstrzymanie wykonania w/w decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Uczestnik postępowania – K.G. wniósł o oddalenie zażalenia, wskazując, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Przedmiotem takiej mogą być jednak wyłącznie te akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wstrzymanie wykonania aktu dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Wykonalność dotyczy bowiem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania. Takiego skutku nie wywołuje natomiast zaskarżona w niniejszej sprawie i wydana w trybie nadzwyczajnym (wznowienia postępowania) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 maja 2023 r. nr SKO.4150.950.14.2023.OŚ, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 2 marca 2023 r. nr OŚZ.6220.5. 2021.AS o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia 20 kwietnia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "[...]". Decyzje odmowne nie posiadają bowiem – co do zasady – cechy wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem. Powyższa decyzja Kolegium z dnia 23 maja 2023 r., jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, są aktami, które ze swej istoty nie nadają się do wykonania, na co zasadnie wskazał WSA w Poznaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji błędnie natomiast uznał, że wydana w trybie zwykłym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr OŚZ.6220.5.2021.AS o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia może być poddana ocenie tego Sądu co do możliwości wstrzymania jej wykonania w oparciu o przesłanki wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 i ust. 2a ustawy – jako wydana "w granicach tej samej sprawy". Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczową kwestią jest zatem odpowiedź na pytanie, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań prowadzonych "w granicach tej samej sprawy", a w konsekwencji, czy w granicach sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia (tj. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 maja 2023 r.) mieści się decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 20 kwietnia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Należy wskazać, że w art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 p.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że sens znaczeniowy w/w sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 p.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy". Podkreślić należy, iż zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w doktrynie, na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd do zakresu orzekania przez ten sąd – art. 135 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OZ 426/19; 9 maja 2019 r., sygn. akt II OZ 393/19; 6 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 144/19; 25 września 2018 r., sygn. akt I OZ 824/18; 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 631/18; 16 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 462/18; 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OZ 1341/15). Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż powyższe rozumienie "sprawy administracyjnej" nie umożliwia w niniejszej sprawie – dotyczącej odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, a więc na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – wstrzymania wykonania wydanej w trybie zwykłym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Wznowienie postępowania jest bowiem trybem szczególnym weryfikacji decyzji ostatecznej i bada się w nim, czy podczas wydawania takiej decyzji w postępowaniu zwykłym zaistniały podstawy do wznowienia postępowania, a następnie, czy ewentualnie stwierdzone wady stanowiły tego rodzaju naruszenie przepisów, które miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie (tj. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia o danej treści) i czy uzasadnia to jego uchylenie. Wobec powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy tym bardziej istotny jest fakt, że powodem wszczęcia postępowania wznowieniowego, jak również przyczyną odmowy uchylenia w tym nadzwyczajnym trybie ostatecznej decyzji z dnia 20 kwietnia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, była okoliczność nieuznania P.S. za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Wydanie zatem decyzji środowiskowej oraz ocena statusu strony domagającej się wznowienia postępowania dotyczącego tej decyzji środowiskowej, zakończonego odmową jej uchylenia, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonej w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 748/23 decyzji z dnia 23 maja 2023 r. Kolegium nie odnosiło się bowiem do kwestii zasadności wydania decyzji z dnia 20 kwietnia 2022 r. (poprzez ocenę stosownych przepisów prawa materialnego), ponieważ oceniało jedynie kwestię dotyczącą nieuznania P.S. za stronę postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, który wnioskował z tego powodu o wznowienie tego postępowania. Skoro Kolegium poprzestało jedynie na badaniu w trybie nadzwyczajnym dopuszczalności udziału wyżej wymienionego w postępowaniu dotyczącym w/w decyzji środowiskowej, to w konsekwencji nie można mówić o tożsamości omawianych spraw w znaczeniu przedmiotowym (materialnym). Co więcej, skoro P.S. nie był formalnie stroną w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, to nie zachodziła tu także nawet tożsamość podmiotowa. Powyższe uzasadnia zatem stwierdzenie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 20 kwietnia 2022 r. nie mogła podlegać ocenie z punktu widzenia przesłanek wstrzymania jej wykonania w niniejszym postępowaniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 4 ustawy orzekł, jak w sentencji postanowienia.