III OSK 91/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 177/17 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie zwolnienia ze służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 stycznia 2018 r. III SAB/Lu 177/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez M. S. oraz do rozpoznania odwołania M. S. z dnia 2 czerwca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I) oraz stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 14 listopada 2017 r. M. S. wniósł do Sądu Wojewódzkiego skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwanego dalej: "Dyrektor IAS"), polegającą na uchyleniu się od realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej "pwKAS"). Skarżący podkreślił, że pomimo upływu ustawowego terminu, Dyrektor nie przedstawił mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, lecz jedynie propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W związku z tym skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora przez Sąd do wydania decyzji administracyjnej, która winna być podjęta w przypadku najdalej idącej modyfikacji stosunku służbowego, jakim jest jego zakończenie, co miało miejsce w przypadku skarżącego. Jednocześnie skarżący zarzucił Dyrektorowi IAS bezczynność polegającą na braku czynności procesowych dotyczących wniesionego przez niego w dniu 2 czerwca 2017 r. odwołania. Skarżący nie podzielił stanowiska organu, że ww. propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną. Organ odmówił zarówno przekazania do organu wyższego stopnia – Szefa KAS, jak też odmawia rozpoznania tego odwołania jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, choć uznaje, że Szef KAS nie jest organem II instancji właściwym do rozstrzygnięcia tego środka odwoławczego, zgodnie z art. 127 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). W związku z tym skarżący wniósł również o zobowiązanie Dyrektora IAS do niezwłocznego podjęcia czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wskazanego odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W motywach orzeczenia Sąd I instancji, przywołując treść art. 3 § 2 pkt 1-4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie zagadnieniem spornym jest istnienie po stronie Dyrektora IAS obowiązku wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby. Odniesienie się do tego zagadnienia wymaga ustalenia pełnego kontekstu normatywnego sprawy. Podkreślono, że uprawnienie organu, o którym mowa w art. 165 ust. 7 pwKSA stanowi jeden z instrumentów prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., zwanej dalej: "uKAS"), w tej zasadniczo części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej. Powyższy przepis, nakładający na Dyrektora IAS oraz Dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości obowiązek składania w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pracownikom oraz funkcjonariuszom, pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, obligował jednocześnie do uwzględnia w takiej propozycji określonych w tym przepisie przesłanek, którymi te organy powinny się kierować, formułując taką propozycję. Chodzi tu o uwzględnienie posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS jest bowiem obligatoryjnym elementem procedury stworzonej przez ustawodawcę w celu przeprowadzenia doboru kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej, spośród wszystkich pracowników i funkcjonariuszy określonych w art. 170 ust. 1 pwKAS, niezależnie od tego czy pracownik albo funkcjonariusz otrzyma propozycję nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też propozycja zawierać będzie rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu nowych warunków i informację o wygaśnięciu stosunku pracy lub stosunku służbowego. W każdym przypadku, przed złożeniem tej propozycji, organ powinien wnikliwie zbadać wystąpienie przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 pwKAS, czemu winien dać wyraz w treści pisemnej propozycji, wskazując na konkretne i weryfikowalne kryteria, które wziął pod uwagę przy podejmowaniu decyzji co do określenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, lub decyzji o nieprzedstawieniu takich warunków. Zupełnie inną kwestią jest, czy biorąc pod uwagę potrzeby reorganizowanej służby i administracji, kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby są właściwe i wystarczające do złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby. Wykluczyć trzeba jednak w tym zakresie absolutną autonomię organu, na którą powołuje się organ. Granice dopuszczalnej swobody działania organu w świetle związania organu administracji publicznej prawem powinna być zasada legalizmu. Zwrócono przy tym uwagę, że pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że dopiero po wypełnieniu ustawowego obowiązku przedłożenia pisemnej propozycji możliwe było dopełnienie procedury zmiany treści dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza (w trybie art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 pwKAS), czy też procedury jego zakończenia (w trybie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 lub art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). W zależności od trybu, który w konkretnych okolicznościach sprawy znajdował zastosowanie, stosunek służbowy funkcjonariusza mógł więc być kontynuowany lub zakończony. W pierwszym przypadku, treść przekształcanego stosunku służbowego powinna być ustalona na podstawie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 pwKAS). Inaczej przedstawia się kwestia zakończenia stosunku służbowego, zarówno w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS), jak i w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, czy też niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). W przypadku zakończenia stosunku służbowego w powyższych trybach, ustawodawca jedynie szczątkowo wprowadził przepisy proceduralne w cytowanych przepisach, co jednak nie zwalnia sądu administracyjnego od zrekonstruowania – w odpowiednim zakresie – tych norm procesowych, które winny znaleźć zastosowanie w toku procedury zwalniania ze służby funkcjonariuszy. Zdaniem Sądu, jakkolwiek ustawodawca dążył do przyznania organom maksymalnej swobody w kreowaniu polityki kadrowej w trakcie reformowania służby, to nie mógł wyłączyć prawnych form kontroli przewidzianych dla spraw wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego funkcjonariuszy. W świetle dyrektyw zarówno wykładni językowej, jak i systemowej, uprawnione jest stwierdzenie, że w zdaniu ostatnim art. 165 ust. 3 pwKAS ustawodawca zawarł odesłanie dające podstawę do stosowania w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego przepisów dotychczasowych, w tym oczywiście tych, które wprost odnosiły się do trybu zwalniania funkcjonariuszy ze służby. W świetle zaś przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.c.") ustawową zasadą o charakterze gwarancyjnym jest rozstrzyganie sprawy o zwolnieniu ze służby w drodze decyzji. Zasada ta nie znajduje w ogóle wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 pwKAS zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 pwKAS, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Dokonując wykładni systemowej ww. przepisów pwKAS oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 1947 ze zm.; zwanej dalej: "uKAS"), Sąd doszedł do wniosku, że obligatoryjnym elementem opisanej procedury jest przedstawienie każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji - pozytywnej bądź negatywnej. Organ obowiązany jest bowiem wskazać, czy dany funkcjonariusz nadal pełnić będzie służbę bądź czy stosunek służbowy tego funkcjonariusza ulegnie przekształceniu w stosunek pracy, albo że nie zachodzą podstawy do dalszego pełnienia przez niego służby ani zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Kolejny etap tej procedury wymaga zaś wydania rozstrzygnięcia – w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia warunków, na jakich ma się odbywać służba bądź w przedmiocie zwolnienia ze służby. Normatywna podstawa do rozstrzygnięcia takiej sprawy zawarta jest – co do zasady – w przepisach u.s.c. (w tym art. 105 ust. 1 pkt 9), stosowanej w zw. z art. 165 ust. 3 pwKAS Wyjątkowo zaś, w konkretnych okolicznościach sprawy, może znaleźć odpowiednie zastosowanie analogiczny przepis art. 180 ust. 1 pkt 8 uKAS. Sąd wyjaśnił, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będący do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostkach KAS oraz – co ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie – zachował ciągłość służby. Bezsprzecznie art. 165 ust. 3 pwKAS dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie uKAS (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Nie można zatem twierdzić, jak zdaje się utrzymywać organ w odpowiedzi na skargę, że okres od 1 marca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. należy kwalifikować jako swoiście rozumiany "stan przejściowy", pomiędzy obowiązywaniem obu wskazanych pragmatyk służbowych. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, że w opisanym okresie skarżący nie był ani funkcjonariuszem celnym, ani funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS, co byłoby niezgodne z jednoznacznym w swej treści art. 165 ust. 3 pwKAS. Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania w stosunku do skarżącego decyzji w przedmiocie pełnienia służby. Uwzględniając, że organ dopuścił się również zaniechania nadania biegu odwołaniu skarżącego, co nie mieści się w granicach dopuszczalnego przez przepisy prawa działania organu administracji i pozbawia skarżącego możliwości poddania kontroli prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym, Sąd zobowiązał również organ do rozpoznania odwołania skarżącego z [...] czerwca 2017 r. Jednocześnie, Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor IAS. Zaskarżając go w całości, podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 pwKAS poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora IAS wyrażającą się, zdaniem Sądu I instancji, w braku złożenia propozycji służby, podczas gdy do bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie doszło; - art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS, polegające na niezasadnym przyjęciu, że Dyrektor IAS miał obowiązek przedstawienia każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji - pozytywnej bądź negatywnej, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w sytuacji gdy takiego obowiązku nie miał; - art. 165 ust. 3 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe tj. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799), podczas gdy zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, które w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wygasły z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji rozpoznał sprawę w części dotyczącej bezczynności Dyrektora IAS w przedmiocie wydania decyzji o przedstawieniu skarżącego propozycji pełnienia służby, jak również w części dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie nadania biegu odwołaniu skarżącego z [...] czerwca 2017 r., jakie złożył od przedstawionej mu przez organ propozycji zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze, można mieć wątpliwości co do tego czy Sąd Wojewódzki nie wyszedł poza granice przedmiotowe sprawy rozpoznając kwestię bezczynności organu dotyczącą nadania biegu ww. odwołaniu. Zważywszy jednak, że skargą kasacyjną objęta jest całość rozstrzygnięcia, a zarzuty skargi nie kwestionują granicy rozpoznania sprawy, została ona rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych wyżej dwóch aspektach. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten rozważył to zagadnienie, lecz błędnie uznał skargę za dopuszczalną, przyjmując, iż ma do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu I instancji propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS, jest objęta kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Istotą niniejszej sprawy, tak z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej jak i stanowisko Sądu I instancji, jest ustalenie charakteru prawnego propozycji zatrudnienia złożonej na podstawie z art. 165 ust. 7 pwKAS, celem przesądzenia czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, co oznacza, że o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" złożona skarżącemu, nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zasadniczo z dwóch względów. Po pierwsze, nie stanowi władczej jednostronnej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, a po drugie nie rozstrzyga także sprawy administracyjnej, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy i nie kreuje praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 pwKAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 pwKAS) przez samego funkcjonariusza (a nie organu). Propozycja zatrudnienia mieści się natomiast w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), a nie władztwa administracyjnego i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji zatrudnienia albo o odmowie przyjęcia propozycji. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej działający w ramach władztwa administracyjnego. O ile można argumentować, że czynność ta ma w pewnym aspekcie charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego, o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i jednostronnie konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego w pracowniczy albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane w wyniku działania organu, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym na gruncie prawa administracyjnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi, ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję zatrudnienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron". Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 pwKAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. W zaistniałej sytuacji (niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia) odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowe. Za niedopuszczalne należy także uznać rozpoznanie skargi w zakresie bezczynności organu dotyczącej rozpoznania odwołania M. S. z 2 czerwca 2017 r., jakie złożył na przedstawioną mu przez organ propozycję zatrudnienia. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązany jest nadać bieg odwołaniu, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzje, lecz na czynność materialno-techniczną. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 k.p.a.). Przepisy te odnoszą się jednak do tych przypadków, gdy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Istotą sprawy administracyjnej jest przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji w określonych w tych normach stanach faktycznych wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Z chwilą złożenia żądania przez stronę sprawa staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego. Słusznie uznał organ, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowiła decyzji administracyjnej. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczyła i nie kreowała praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata. Te bowiem zostały bezpośrednio ukształtowane z mocy prawa w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 pwKAS). W związku z brakiem sprawy administracyjnej nie zostało także wszczęte postępowanie administracyjne, do którego przeprowadzenia znalazłyby zastosowanie przepisy k.p.a. i które zostałoby załatwione w drodze jednego z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Było tym samym oczywiste, że mimo nazwania przez skarżącego jego pisma odwołaniem, nie posiadało ono takiego charakteru i brak było podstaw do nadawania mu biegu zgodnie z art. 133 k.p.a. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wyłącznie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie dotyczącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od ich zasądzenia uwzględniając charakter sprawy. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).