III OSK 122/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 140/17 w sprawie ze skargi Z. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie braku propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 140/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie braku propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W skardze z dnia 23 sierpnia 2017 roku, a następnie w piśmie procesowym z dnia 1 marca 2018 r., Z. B. zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej (dalej: DIAS) w Lublinie bezczynność, która polegała na uchyleniu się od realizacji ustawowego obowiązku przedstawiania skarżącej Z. B. propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: u.p.w.u. KAS). Podkreśliła ona ponadto, że pomimo upływu ustawowego terminu, Dyrektor nie przedstawił jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, lecz jedynie propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie, której to propozycji skarżąca odmówiła przyjęcia. W odpowiedzi na skargę skarżącej, Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, bądź o oddalenie skargi, z uwagi na jej bezzasadność. Dyrektor przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o jakiejkolwiek bezczynności organu, albowiem organ nie był zobowiązany do przedstawienia skarżącej jedynie propozycji służby, a nie miał prawa do złożenia skarżącej propozycji zatrudnienia. Ponadto, Dyrektor stwierdził, że jego zdaniem nie budzi żadnych wątpliwości, iż ustawodawca w art. 170 u.p.w.u. KAS wskazał wyraźnie, że stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę i wskazał, że skarżącą nie może domagać się zobowiązania DIAS w Lublinie przez Sąd do niezwłocznego złożenia jej propozycji w Służbie Celno-Skarbowej, gdyż nie ma podstaw by twierdzić, iż obowiązujące przepisy pozwalają na zaproponowanie funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej tylko dalszych warunków służby a nie pozwalają na przedstawieniu mu warunków zatrudnienia. Niewątpliwie zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo składa tym osobom propozycję pełnienia służby. Zauważyć należy, że art. 167 ust. 4 cyt. ustawy pozwalał na przedstawienie pracownikom pisemnie propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby, a jej art. 169 ust. 3 wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. KAS wynika jednoznacznie, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Zatem ustawodawca dopuścił prawo do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi nowej propozycji pracy (zatrudnienia), a nie tylko propozycji służby. Oczywiste jest zarazem, że ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby, wprowadzając rozwiązanie, zgodnie z którym wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej staliby się z mocy funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. Takiego rozwiązania ustawodawca nie przyjął i Sąd nie ma kompetencji, by oceniać, dlaczego ustawodawca wybrał inny sposób regulacji stosunków służbowych funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. B. zaskarżając na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 174, art. 176, art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (dalej "P.p.s.a") wyrok w całości i na podstawie art.174 pkt 1 i 2 zarzucając mu naruszenie: art. 165 ust. 3 i ust. 7 u.p.w.u. KAS w zw. z art. 151 P.p.s.a - poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy podczas, gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie wniosła "o uchylenie zaskarżonego wyroku rozpoznanie skargi i zmianę wyroku w całości" ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponowne rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842, dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 23 lutego 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne. Objęty zarzutami skargi kasacyjnej przepis art. 151 P.p.s.a. jest przepisem regulującym rozstrzygnięcie sądu w przypadku przyjęcia braku podstaw do uwzględnienia skargi przedmiocie bezczynności na podstawie art. 149 P.p.s.a. Skuteczność zarzutu jego naruszenia zależy wobec tego od uprzedniego zbadania pozostałych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Za błędne uznać należy stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w świetle art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS dyrektor izby administracji skarbowej mógł jej przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Nadmienić należy, że zarówno propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Tytułem przypomnienia należy wskazać, że w przepisach wprowadzających ustawodawca wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz przez inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej, tj.: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 u.p.w.u. KAS); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.u. KAS). Nie jest zatem także uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do obowiązku przedstawienia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji służby. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 167 ust. 7 u.p.w.u. KAS przyjmując, że organ nie miał obowiązku przedstawienia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji służby, a w konsekwencji brak jest podstaw do zobowiązywania organu do złożenia takiej propozycji. Kwestia ta, w odróżnieniu od innych zagadnień związanych z wykładnią przepisów u.p.w.u. KAS, nie była zasadniczo przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje interpretację art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS przedstawioną przez Sąd I instancji, poprzez wskazanie na art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. Skoro brak jest w przepisach ustawy obowiązku złożenia przez organ propozycji dla funkcjonariusza, to nie można zastosować art. 149 § 1 P.p.s.a. i zobowiązać organu do jej złożenia, zwłaszcza gdy organ skorzystał z jednej z możliwości i złożył propozycję zatrudnienia. Skoro art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS – odnośnie funkcjonariuszy - stanowi wprost, że organy w nim wymienione, w terminie do 31 maja 2017 r., składają funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunku zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, to złożenie funkcjonariuszowi jednej z tych propozycji powoduje wykonanie obowiązku nałożonego na ten organ. Wybór jednej z propozycji powodował, że organ nie miał obowiązku, ale też i prawnych możliwości, przedstawić funkcjonariuszowi dwóch propozycji, jednej dotyczącej propozycji pracy i drugiej dotyczącej propozycji służby. Podsumowując, w przedmiotowej sprawie – wbrew temu, co twierdzi autor skargi kasacyjnej – organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby, albowiem nie miał on obowiązku przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy, ponieważ nieprzedstawienie tej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach wprowadzających KAS. W tej sytuacji nieprzedstawienie propozycji służby nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Ponadto wskazać należy, iż ocena podanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, które zawierają określoną treść normatywną, nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały uzasadnione wyłącznie w oparciu o przekonanie naruszenia przepisów u.p.w.u. KAS, których nie potwierdzono. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.