III OSK 890/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po 14/23 w sprawie ze skargi J.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 kwietnia 2020 r., nr WI.703.35.7.2020.ds.jk.1861w w przedmiocie odpadów 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od J.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po 14/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę J.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ) z 20 kwietnia 2020 r., nr WI.703.35.7.2020.ds.jk.1861w w przedmiocie odpadów. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J.G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że rzekome przypadki naruszenia prawa przez skarżącego kasacyjnie zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane w zarządzeniu pokontrolnym, a organ w sposób należyty wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, oraz poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i poprawnie zakwalifikował samochody i ich części ujawnione na terenie przedsiębiorstwa skarżącego kasacyjnie jako odpady, podczas gdy organ nie przeprowadził prawidłowych ustaleń mogących stanowić podstawę wydania w sprawie zarządzenia pokontrolnego, a zwłaszcza nie ustalił i nie wykazał okoliczności faktycznych umożliwiających stwierdzenie, że w sprawie spełniona została przesłanka "pozbycia się" pojazdów i ich części, pozwalająca na stwierdzenie rzekomych przypadków naruszenia i w wyniku powyższego nie sporządził spornego zarządzenia pokontrolnego w sposób zgodny z prawem; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż z zarządzenia pokontrolnego wydanego przez organ w zakresie punktów 1, 2, 5 oraz 6 wynika jakie naruszenie oraz z jakiego powodu jest skarżącemu kasacyjnie zarzucane, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i jakie przepisy prawa doszło do stwierdzenia konkretnego naruszenia, polegającego na sprecyzowanym działaniu lub zaniechaniu, a także w jaki sposób owe naruszenie skarżący kasacyjnie powinien wyeliminować. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z jej wnioskami, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – niezbędnych do celowego dochodzenia sprawy. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zauważył, że wszelkie ustalenia zarządzenia pokontrolnego w niniejszej sprawie pozostają konsekwencją stwierdzenia, że samochody i ich części zgromadzone na terenie przedsiębiorstwa skarżącego kasacyjnie, a ujawnione podczas kontroli, są odpadami, natomiast organ wydając przedmiotowe zarządzenie pokontrolne zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą faktyczne przesłanki pozwalające na dokonanie oceny pojazdów i ich części jako odpady, a następnie wyjaśnić i umotywować swoje stanowisko w tym zakresie w treści uzasadnienia. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ uchybił wyżej wskazanym obowiązkom. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w toku ustaleń faktycznych, a następnie w samej treści zarządzenia pokontrolnego, organ winien był wykazać, że poprzedni posiadacz samochodów i ich części ujawnionych na terenie przedsiębiorstwa skarżącego kasacyjnie w istocie miał (w sensie subiektywnym) zamiar się ich pozbyć. Tymczasem organ poprzestał na błędnym skądinąd stwierdzeniu, że dla dokonania kwalifikacji samochodów i ich części jako odpady wystarczający pozostaje wykazany brak dokumentów umożliwiających rejestrację pojazdów w kraju oraz ich stan techniczny. W ocenie skarżącego kasacyjnie postępowanie przeprowadzone przez organ nie pozwala na bezsprzeczne ustalenie, że pojazdy i ich części znajdujące się na jego posesji stanowiły odpad w rozumieniu powszechnie obowiązujących przepisów. Nie ustalono bowiem jaka była intencja ich poprzedniego posiadacza. W konsekwencji ocena pojazdów i ich części została przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa. Organ żadną miarą nie wykazał, że istniały w niniejszej sprawie podstawy wystarczające dla stwierdzenia, że skarżący kasacyjnie dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia prawa. Wadliwość ustaleń faktycznych znajduje z kolei odzwierciedlenie w niewłaściwym zastosowaniu przez organ norm prawa materialnego oraz w zdawkowym, niepełnym i wybiórczym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które nie pozwala przyjąć, że ustalenia, czy to faktyczne czy prawne dokonane przez organ, zostały dokonane zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie rzekome naruszenia nie zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Następnie podkreślono, że w doktrynie i judykaturze utrwalony pozostaje pogląd, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na innych zasadach i na podstawie innej ustawy niż postępowanie prowadzone w trybie k.p.a. (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 503/18, LEX nr 2771290). Brak gwarancji procesowych możliwych do sformułowania na gruncie przepisów k.p.a. nie może być jednak równoznaczny z brakiem jakichkolwiek norm chroniących w tym zakresie interes strony postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przeciwne stwierdzenie musiałoby prowadzić w konsekwencji do przyjęcia, że organ administracji może wziąć za podstawę swojego rozstrzygnięcia dowolne, niemożliwe do skontrolowania i zakwestionowania ustalenia i na ich podstawie wydać w pełni arbitralne rozstrzygnięcie, zmierzające do władczego ukształtowania sytuacji prawnej strony. Skarżący kasacyjnie zauważył, że wystarczającego wzorca kontroli do oceny prawidłowości wydania zarządzenia pokontrolnego dostarczają poza przepisami ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, zasady i przepisy Konstytucji na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadą legalizmu (art. 7), a także wyprowadzanymi z tej pierwszej zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że z powyższych zasad można wywieść co najmniej, iż pierwszorzędne znaczenie dla prawidłowego wydania zarządzenia pokontrolnego będzie mieć ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy i jej właściwe zastosowanie przez organ, do czego niezbędne pozostaje właściwe ustalenie stanu faktycznego. Co więcej, rozstrzygnięcie powinno zostać przez organ umotywowane w treści uzasadnienia wraz ze wskazaniem ewentualnie naruszonej przez stronę postępowania normy prawa materialnego. Podsumowując stwierdzono, że zarządzenie pokontrolne z 20 kwietnia 2020 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zwłaszcza art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w ten sposób że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy i nie wykazał, że zachodzą takie okoliczności, które pozwalają na przyjęcie, że w toku kontroli ujawniono, iż sporne pojazdy i ich części są odpadami w rozumieniu przepisów prawa. Organ nie wykazał zwłaszcza, że poprzedni posiadacz się ich pozbył, co w istocie było konieczne dla dokonania takiej kwalifikacji. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że naruszenia, o których mowa, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwczesna kwalifikacja spornych pojazdów i ich części jako odpady, oparta na niepełnych i wybiórczych ustaleniach organu stanowiła w istocie konieczną podstawę stwierdzenia naruszeń wskazanych w punktach 1-5 przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. Wobec powyższego za całkowicie bezpodstawne skarżący kasacyjnie uznał przyjęcie przez Sąd I instancji, że wyżej wskazane zarządzenie zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi przez Sąd I instancji. Następnie skarżący kasacyjnie zauważył, iż w zakresie punktów 1, 2 oraz 6 organ uchybił obowiązkowi wskazania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Z kolei w punkcie piątym przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego organ wskazał jedynie ogólnikowo, iż nakazuje skarżącemu kasacyjnie prowadzenie działalności zgodnej z wpisem do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami prowadzonym przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Jednocześnie w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wymienił jakie wpisy w bazie EDO posiada skarżący. Organ podniósł także, iż w trakcie kontroli przedstawiony został wniosek aktualizacyjny, a nadto wskazał, że Marszałek Województwa nie był uprawniony względem skarżącego kasacyjnie do dokonania wpisu do bazy z urzędu. W ocenie skarżącego kasacyjnie z powyższego nie wynika na jakich ustaleniach opiera się stwierdzenie, iż skarżący kasacyjnie zbierał odpady bez zezwolenia, jaką ewentualnie normę prawną naruszył ani jakie powinien podjąć działania w celu usunięcia rzekomej niezgodności swojego działania z przepisami prawa. Powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie nie stanowi też klarownej instrukcji korekty zarzucanego naruszenia, a sprowadza się jedynie do konstatacji do czego był lub nie był uprawniony Marszałek Województwa. Pismem z 18 kwietnia 2023 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ oświadczył również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej koncentruje się na zakwestionowaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przez organ w wyniku zakwalifikowania samochodów oraz ich części ujawnionych na terenie przedsiębiorstwa skarżącego kasacyjnie jako odpadów, podczas gdy organ nie przeprowadził prawidłowych ustaleń mogących stanowić podstawę wydania w sprawie zarządzenia pokontrolnego, a zwłaszcza nie ustalił i nie wykazał okoliczności faktycznych umożliwiających stwierdzenie, że w sprawie spełniona została przesłanka "pozbycia się" pojazdów i ich części, pozwalająca na stwierdzenie rzekomych przypadków naruszenia i w wyniku powyższego nie sporządził spornego zarządzenia pokontrolnego w sposób zgodny z prawem. Przypomnieć należy, że sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6051/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 493/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Dla oceny przedstawionego powyżej zarzutu skargi kasacyjnej istotne jest jednak to, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2022 r. stwierdził w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że przedmiotowe pojazdy, jak i ich części stanowiły odpady, a to ewentualnie skarżący kasacyjnie miał obowiązek przedstawić organowi w toku kontroli dokumenty potwierdzające, że sprowadzone pojazdy nie są odpadami. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem kasatoryjnym jest związany nie tylko sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej był już przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny i zakończonej wydaniem wyroku z dnia 8 listopada 2022 r. Skoro w postępowaniu tym przesądzono, że pojazdy oraz ich części stanowiły odpady, a z uwagi na charakter toczącego się postępowania nie mają w nim zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to organ nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli. Nie zachodzą więc żadne przesłanki wskazujące na konieczność badania czy zaistniała przesłanka "pozbycia się" w odniesieniu do pojazdów lub ich części ujawnionych na terenie działalności prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie. W tym zakresie bowiem nastąpiło związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., a oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią dokonaną w tym wyroku było niezgodne z art. 190 p.p.s.a. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.). W odniesieniu do punkt 1 i 2 kontrolowanego zarządzenia stwierdzić należy, że w tym zakresie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., stwierdzając, że były one związane z uznaniem pojazdów i części pojazdów za odpady. Natomiast w odniesieniu do punktu 5 zarządzenia zauważyć należy, że związany jest on także z uznaniem pojazdów i części pojazdów za odpady, w odniesieniu do których skarżący kasacyjnie nie legitymował się stosownym pozwoleniem na prowadzenie działalności w tym zakresie. W odniesieniu zaś do punktu 6 zarządzenia obowiązek ten wynikał z art. 6 pkt 22 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. z 2019 r., poz. 521 ze zm.), z uwagi na fakt, że skarżący sprowadzał pojazdy posiadające akumulatory. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.