III OSK 89/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B., F. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w B., B. Spółdzielni Mieszkaniowej w B. i Prezydenta Miasta Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1018/21 w sprawie ze skarg P. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B., F. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., B. Spółdzielni Mieszkaniowej, Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w B., Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w B. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2019 r., nr XVIII/418/19 w przedmiocie ustalenia ceny za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej 1) oddala skargi kasacyjne; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1018/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skarg P. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w B., F. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., B. Spółdzielni Mieszkaniowej, Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w B., Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w B., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z 27 listopada 2019 r., nr XVIII/418/19 w przedmiocie ustalenia ceny za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej (pkt 1) i zasądził od Miasta Bydgoszczy na rzecz skarżących spółdzielni mieszkaniowych po 300 złotych na rzecz każdej z nich, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się P. Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.; dalej: u.g.k.) i w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Bydgoszczy w sprawie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych z innych powodów niż prawidłowe, ponieważ Sąd I instancji błędnie uznał przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. za materialnoprawną podstawę do wydania przez radę gminy aktu prawa miejscowego wprowadzającego nieprzewidzianą ustawą przymusową opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej, w sytuacji gdy przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do ustalania na warunkach rynkowych wynagrodzenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej lub za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, co świadczy o błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., naruszającej konstytucyjne zasady statuujące obowiązek posiadania przez organy samorządu terytorialnego upoważnienia ustawowego do wydawania aktów prawa miejscowego; 2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli aktu prawa miejscowego na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, polegającej na uznaniu, że przepisy art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. dają radzie gminy kompetencje do stanowienia w sprawie opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, podczas gdy w przypadku braku upoważnienia ustawowego w przepisach szczególnych nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy prawnej uchwalenia aktu prawa miejscowego wprowadzającego opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku i uznanie, że rada gminy posiada kompetencje do stanowienia o sposobie ustalania cen za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych, albowiem usługa ta ma charakter dobrowolny, podczas gdy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy wydania przez radę gminy aktu prawa miejscowego, ponieważ wprowadzona opłata ma charakter daniny publicznej, ponoszonej obowiązkowo przez wszystkie podmioty korzystające z nieruchomości na terenie gminy, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały z powodu braku uregulowania sposobu ustalenia ceny oraz metody ustalenia objętości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, a nie braku kompetencji rady gminy do ustanowienia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku i uznanie, że organ nie naruszył art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., podczas gdy wskazane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej uchwalenia aktu prawa miejscowego wprowadzającego opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych, ponieważ żaden przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do stanowienia w sprawach opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku - na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w części dotyczącej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślono, że skarżąca kasacyjnie akceptuje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku w postaci stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Bydgoszczy w sprawie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych. Skarżąca kwestionuje natomiast ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu dotyczącą wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 18 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Wskazano, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W ocenie skarżącej, przepis ten, wskazany przez organ jako podstawa prawna do wydania uchwały, nie może stanowić podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za usługę odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych. Na mocy tego przepisu nadano kompetencje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia wynagrodzenia za usługi komunalne lub korzystanie z mienia komunalnego. Przy czym warunkiem jego zastosowania jest dobrowolność korzystania z usług lub mienia komunalnego, rozumiana jako brak jakiegokolwiek przymusu. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, w myśl którego art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do ustanowienia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, z uwagi na brak elementu dobrowolności przy korzystaniu z systemu kanalizacji deszczowej. Skarżąca stawia tezę o przymusowym charakterze skorzystania z usług odprowadzania wód opadowych. Obowiązek ten przejawia się na płaszczyźnie prawnej i faktycznej. Istniejący prawny obowiązek przyłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej, wyklucza dobrowolność korzystania z usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Zauważono, że w sytuacji braku dobrowolności korzystania z usługi, przy jednoczesnym braku przepisu ustawy, który przewidywałby kompetencje do ustanawiania opłaty za odprowadzanie wód opadowych do kanalizacji deszczowej przez radę gminy, opłata ta ma charakter daniny publicznej. Druga płaszczyzna to tzw. przymus życiowy, faktyczny. W ocenie spółdzielni, w praktyce nie istnieje możliwość uniknięcia opłaty i jej ponoszenie nie jest wynikiem swobodnego procesu decyzyjnego. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej kasacyjnie, błędny jest pogląd Sądu I instancji, że w dacie podejmowania zaskarżonych aktów Rada Miasta Bydgoszczy posiadała kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych świadczone przez spółkę komunalną, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z przepisu tego nie można wywieść normy prawnej dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstytucyjnych granic stanowienia prawa. Zasada praworządności, zawarta w art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia oraz realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Z uwagi na powyższe, w ocenie spółdzielni, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie mógł stanowić samoistnej podstawy do uchwalenia przez Radę Miasta Bydgoszczy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie uznał, że uchwała nie narusza art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. Z literalnego brzmienia przepisów art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. wynika, że przewidują one kompetencje dla rady gminy do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Uzależnienie stanowienia w innych prawach od przyznania radzie gminy upoważnienia ustawowego jest konsekwencją zasady praworządności, zawartej w art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W żadnym też razie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie może stanowić uzupełnienia podstawy prawnej uchwały wydawanej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Podkreślono, że przepisy te stanowią odrębne podstawy prawne, a kompetencje jednostek samorządu gminnego w nich przewidziane wzajemnie się wykluczają. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest szczególną podstawą prawną do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W tym kontekście niezrozumiałe dla skarżącej jest stanowisko WSA w Bydgoszczy, który z jednej strony uznał za podstawę prawną wydania uchwały art. 4 ust. 1 pkt u.g.k. (jedynie wadliwie zastosowaną), a z drugiej strony nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. Wskazano, że błędna ocena prawna dokonana przez Sąd I instancji w zakresie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. uzasadnia naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku jest błędne, pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia. Skarżąca kwestionuje co do zasady możliwość stanowienia przez radę gminy w sprawach opłat za wody opadowe i roztopowe odprowadzane do kanalizacji deszczowej. Odnosząc się do poglądu Sądu I instancji przedstawionego w uzasadnieniu wyroku wskazano, że w ocenie spółdzielni nie istnieje prawna i faktyczna możliwość ustalenia mechanizmu ustalania objętości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych dla indywidulanego odbiorcy. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że nie jest możliwe zastosowanie urządzeń pomiarowych (np. z uwagi na fakt, że jedna studzienka ściekowa odprowadza wody opadowe z kilku nieruchomości należących do różnych właścicieli). Po drugie istnieje szereg fizykalnych zmiennych, wpływających zarówno na samo zaistnienie, jak i na rozmiar korzystania z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, służących do odprowadzenia opadów atmosferycznych. Przykładem jest ewaporacja opadów obejmująca zarówno deszcz, jak i śnieg. Mimo zarejestrowania opadów deszczu, w wyniku działania wysokiej temperatury nie dochodzi do spływu wód, lecz do ich parowania. Podkreślono, że przyjęta przez spółkę miejską metodologia ogranicza się do zastosowania średniorocznej ilości opadów na poziomie 0,5552 m3/m2. Ta zmienna nie wyznacza rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych, zatem nie może mieć zastosowania. W przypadku zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g. jako podstawy prawnej, cena winna być ekwiwalentna, a zatem nie powinna opierać się wyłącznie na danych historycznych i statystycznych, lecz na rzeczywistych kosztach ponoszonych przez gminę. Konkludując wskazano, że nie jest możliwe ustalenie podstawowej danej wyjściowej tj. ustalenia objętości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, a co za tym idzie nie jest możliwe zrealizowanie wytycznych Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Jest to kolejny argument potwierdzający stanowisko skarżącej, że przepis ten nie może stanowić właściwej podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej. Odprowadzanie wód opadowych stanowi zadanie własne gminy z zakresu kanalizacji, a nie usługę, z której na zasadzie dobrowolności mogą korzystać mieszkańcy gminy. Skargi kasacyjne o tożsamej treści zarzutów, wniosków i uzasadnień złożyły również Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z." w B., F. Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. i B. Spółdzielnia Mieszkaniowa. Ponadto Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." w B. wniosła skargę kasacyjną o identycznym zakresie zarzutów i uzasadnienia, odmienną jedynie co do sformułowanego wniosku, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia zamiast jego zmiany. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1018/21 wniósł także Prezydent Miasta Bydgoszczy (dalej: Prezydent, organ) i zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucił mu: I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 101 § 1 u.s.g. poprzez: jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że skarżące spółdzielnie miały w niniejszej sprawie interes prawny, w sytuacji gdy uchwała nie ingeruje bezpośrednio w sferę indywidualnych praw i obowiązków skarżących spółdzielni, a co za tym idzie nie sposób uznać, że skarżące spółdzielnie dysponowały interesem prawnym do jej zaskarżenia, zaś przepis ten jasno wskazuje, że zaskarżyć uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego może jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej i, co za tym idzie, naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak odrzucenia skargi i dokonanie jej merytorycznego rozpoznania, w sytuacji, gdy skarga, z uwagi na to, że skarżące spółdzielnie nie legitymowały się interesem prawnym, nie powinna być merytorycznie rozpoznawana, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowało bowiem uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., podczas gdy przy dokonaniu właściwej oceny interesu prawnego Sąd I instancji winien w toku postępowania stwierdzić jego brak, a w konsekwencji skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a; II. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 1 pkt 2) u.g.k. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że z omawianego przepisu wynikają dodatkowe obowiązki dla rady gminy, w tym że rada gminy winna w uchwale wydanej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2) u.g.k. obok ceny za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej określić również sposób ustalania tej ceny lub uzasadnienie jej przyjęcia, jak i że ustalając ceny i opłaty w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2) u.g.k. organ winien przyjąć określone założenia czy wziąć pod uwagę określone kategorie kosztów, jak i że sposób ustalania opłat w rozumieniu tego przepisu powinien spełniać określone, niewynikające wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego wytyczne wskazane w uzasadnieniu wyroku, w sytuacji, gdy przepis art. 4 ust 1 pkt 2) u.g.k. wyraźnie wskazuje na konieczność wskazania w uchwale wydawanej na jego podstawie jednego z dwóch elementów, to jest ceny albo sposobu jej ustalania i w żaden sposób nie wymaga zamieszczania ich obu w treści takiej uchwały, jak również nie formułuje jakichkolwiek wytycznych odnośnie do tego, w jaki sposób organ rady gminy wydający uchwałę w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2) u.g.k. winien kalkulować stawki i ceny ustanowione w takiej uchwale, jak również wskazuje jedynie, że uchwała wydana w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2) u.g.k. winna wskazywać sposób kalkulacji opłat, nie ograniczając wydającego ją organu w wyborze sposobu kalkulacji opłat wskazanego w uchwale, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnej konkluzji, że uchwała jest niezgodna z prawem i do uwzględnienia skargi w miejsce jej oddalenia; III. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) i art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd i ograniczenie się w przedmiocie oceny zgodności uchwały z prawem do powielenia poglądów wyrażonych przez inny sąd w odrębnej sprawie, w sytuacji, gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do właściwej realizacji swojej funkcji kontrolnej i do dokonania pełnej i szczegółowej samodzielnej weryfikacji i oceny stanu prawnego odnoszącego się do rozpatrywanej sprawy, a za niewystarczające dla tego celu uznać należy oparcie się w zakresie badania zgodności z prawem na stanowisku wyrażonym przez inny sąd administracyjny orzekający w odrębnej sprawie, a ocena prawna dokonana przez ten sąd nie jest wiążąca dla sądu orzekającego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do uznania, że uchwała jest niezgodna z prawem, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi na uchwałę na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w sytuacji, gdy prawidłowo i w pełni przeprowadzona przez sąd administracyjny ocena okoliczności niniejszej sprawy mogła prowadzić jedynie do wniosku, że uchwała odpowiada prawu, a w konsekwencji do oddalenia skargi; IV. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ogólnikowe i niespójne sformułowanie uzasadnienia wyroku, co doprowadziło do sytuacji, w której nie jest możliwe odtworzenie operacji logicznych przeprowadzonych przez Sąd I instancji, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zobowiązany był zamieścić pełne i przejrzyste wyniki kontroli sądowoadministracyjnej oraz należycie wyjaśnić podstawy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, a rozważania Sądu dotyczące legalności działań administracji nie mogą przybierać jedynie formy ogólnikowych stwierdzeń niepoddających się kontroli instancyjnej, a w szczególności nie mogą ograniczać się jedynie do przywołania wyroku wydanego przez inny sąd administracyjny w sprawie zupełnie odrębnej od tej rozpatrywanej przez Sąd I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania wyroku uwzględniającego skargę skarżących spółdzielni, w sytuacji, gdy w braku tego naruszenia, Sąd I instancji winien był skargę tę oddalić; V. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 10 ust. 1 i art. 29 ust 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2021 r., poz. 275; dalej: u.o.k.i.k.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez działanie poza zakresem ustawowych kompetencji sądu administracyjnego i przeprowadzenie kontroli uchwały wykraczającej poza kryterium legalności w sytuacji, gdy sądy administracyjne sprawują kontrolę w zakresie zgodności uchwał z prawem, nie zaś pod kątem "rynkowości" czy "ekwiwalentności" cen lub opłat ustanowionych w uchwale wydanej w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2) u.g.k., ani tym bardziej pod kątem słuszności, zaś organem kontrolującym nadużycia pozycji dominującej jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do uznania, że uchwała jest niezgodna z prawem, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi na uchwałę na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w sytuacji, gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola, oparta na ustawowym upoważnieniu do kontroli przez sądy administracyjne uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydawanych w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2) u.g.k., mogła prowadzić jedynie do wniosku, że uchwała jest zgodna z prawem, a w konsekwencji do oddalenia skargi; ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarżące spółdzielnie miały interes prawny i że uchwała narusza prawo, ponadto: VI. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 1 pkt 2) u.g.k. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2) u.g.k. stanowi podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego, podczas gdy przepis ten upoważnia organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania aktów o charakterze aktów kierownictwa wewnętrznego, co doprowadziło do błędnego uznania, że uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji do niezastosowania w sprawie art. 94 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wyłączona jest możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu rady gminy niestanowiącej aktu prawa miejscowego po upływie roku od jej podjęcia, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. nie stwierdza się nieważności uchwały, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności, a art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowi zaś taki przepis szczególny, a w konsekwencji nawet uwzględniając skargę co do zasady, Sąd I instancji nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie ewentualnie do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa; VII. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 91 ust. 4 i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i niewłaściwe niezastosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g., polegające na niewłaściwym przyjęciu, że naruszenia prawa przez uchwałę mają charakter istotnych naruszeń prawa, w sytuacji, gdy mogą one co najwyżej zostać uznane za nieistotne naruszenia prawa, nie mają one bowiem charakteru znaczącego i nie wynikają bezpośrednio z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2) u.g.k., co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 91 ust. 4 u.s.g. i niewłaściwego niezastosowania w sprawie art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wyłączona jest możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu rady gminy, jeżeli naruszenie to ma charakter nieistotny, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a, nie stwierdza się nieważności uchwały, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności, art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi zaś taki przepis szczególny, a w konsekwencji nawet uwzględniając skargę co do zasady, Sąd I instancji nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie ewentualnie do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi, zasądzenie na rzecz organu od skarżących spółdzielni kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Pismem z 4 listopada 2022 r. P. Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z 4 listopada 2022 r. F. Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z 7 listopada 2022 r. Prezydent wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych spółdzielni oraz rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do twierdzenia organu zawartego w odpowiedzi na skargi kasacyjne, jakoby skarżące kasacyjnie spółdzielnie nie były uprawnione do wniesienia skarg kasacyjnych od wyroku uwzględniającego skargi i stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż istnieje prawna możliwość zakwestionowania skargą kasacyjną samego uzasadnienia wyroku, poprzez zaskarżenie całego orzeczenia, mimo tego, iż jest ono co do rozstrzygnięcia korzystne dla strony skarżącej. W myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie tylko zatem wyrok oddalający skargę, czyli orzeczenie niekorzystne dla strony skarżącej, na decyzję organu administracji podlega zaskarżeniu, ale i wyrok co do zasady korzystny dla strony, bo uwzględniający skargę także podlega kontroli instancyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest w tym zakresie pogląd, iż skarga kasacyjna przysługuje od każdego wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, zatem również od wyroku uchylającego wprawdzie zaskarżoną do sądu decyzję, ale zawierającego np. błędne uzasadnienie lub błędne wskazania co do dalszego postępowania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1716/08 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem ocena prawna zawarta w takich orzeczeniach podlega kontroli instancyjnej, której dokonuje Naczelny Sąd Administracyjny w ramach złożonej skargi kasacyjnej. To od strony postępowania zależy, czy będzie kwestionowała zapadłe orzeczenie, tym samym wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę prawną. Złożenie środka zaskarżenia od wyroku wydanego przez Sąd I instancji leży w granicach kompetencji strony postępowania. Zaniechanie takiego działania obciąża stronę postępowania. Tym samym w okolicznościach sprawy spółdzielnie były uprawnione do złożenia skarg kasacyjnych i zakwestionowania zapadłego przed Sądem I instancji wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z 27 listopada 2019 r., nr XVIII/418/19 w przedmiocie ustalenia ceny za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Brak jest również podstaw do przyjęcia za słuszne stanowiska Prezydenta, wedle którego skarżące spółdzielnie nie miały interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. w zaskarżeniu uchwały. W konsekwencji nie sposób uznać, że doszło do naruszenia art. 101 ust. 1 (błędnie wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej Prezydenta jako art. 101 § 1) u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię. Na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się bowiem, że o tym, czy jednostka (osoba prawna) ma w sprawie ze skargi na podstawie 101 u.s.g. interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego (ustrojowe, materialnoprawne, procesowe). Przepis tej gałęzi prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Trafna jest uwaga, że legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma, więc jednostka (osoba prawna), której prawa lub obowiązki publicznoprawne, kształtuje zaskarżony akt. Słusznie w końcu wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę występuje, gdy naruszenie to ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że wywołuje negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego - zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 329/13). W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela rozważania Sądu I instancji dotyczące istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., zarówno co do przyjętych kryteriów jego oceny, jak i prawidłowo dokonanej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego. W konsekwencji brak jest konieczności ich ponownego przytaczania w niniejszym wywodzie. Wskazać jedynie należy za Sądem I instancji, że skarżące wykazały istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją i to nie tylko sytuacją faktyczną. Związek ten istnieje od chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały i powoduje następstwa w postaci pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień lub nałożenia na nich obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. Kwestionowana uchwała zastąpiła bowiem uprzednią uchwałę nr LII/1069/17 Rady Miasta Bydgoszczy z 29 listopada 2017 r. w sprawie ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych, obowiązującą do 31 grudnia 2019 r. Z tego względu można nadać jej charakter normatywny, kształtujący sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów spoza kręgu organów gminy, w tym skarżących. Istota sporu sprowadza się do prawidłowej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przy czym skarżące kasacyjnie spółdzielnie podnoszą, że przepis ten nie stanowi materialnoprawnej podstawy do ustanowienia przymusowej opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, natomiast organ zarzuca, iż Sąd I instancji błędnie wyinterpretował z tego unormowania dodatkowe obowiązki po stronie rady gminy oraz niesłusznie uznał je za podstawę do stanowienia aktu prawa miejscowego. Dlatego też, pomimo różnic w ujęciu zarzutów, zasadnym jest odniesienie się do nich łącznie, z uwagi na wspólny dla wszystkich skarg zakres wykładni tego unormowania oraz wynikające z niego konsekwencje dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Analiza normatywna tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on normy upoważniające organy stanowiące do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym mamy do czynienia z niejednolitymi poglądami co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z jednej strony wykształcił się nurt orzeczniczy przyjmujący, że uchwały wydawane na podstawie wymienionego przepisu stanowią akty kierownictwa wewnętrznego, zawierające wytyczne dla podmiotów wykonujących na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat miała być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1810/18). Drugi nurt orzeczniczy przyjmuje, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13, z 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21 i z 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4767/21). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2990/17; z 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16). Ponadto, zgodnie z art. 16 pkt 69 Prawa wodnego, ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych - rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W świetle powyższego należy przyjąć, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych stanowi zadanie własne gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Trzeba mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r., poz. 1437; dalej: u.z.z.w.), użyte w ustawie określenie "ścieki komunalne" oznacza ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Analogiczna definicja wynika z art. 16 pkt 63 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.; dalej: Prawo wodne), zgodnie z którym przez ścieki komunalne rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 pkt 10 u.z.z.w., jak i art. 16 pkt 63 Prawa wodnego wynika, że usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy. Przedmiotowa opłata została ustalona za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej, a zatem za odprowadzanie wód urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy. Jak już wyżej wskazano, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące właściwej jednostki samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, że w analizowanym przepisie zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. Lokalny prawodawca może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny. (...) Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi. Ponadto istotnym jest wskazanie, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty, jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednak - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, że Rada była umocowana do podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie określenia opłaty za usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Jednak samo ustalenie tej opłaty nie było prawidłowe w świetle wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. obowiązku kompleksowego uregulowania w akcie prawa miejscowego zarówno opłaty (sposobu jej ustalenia) oraz sposobu ustalenia ceny gwarantującej jej weryfikowalność. Ten obowiązek należy bowiem wypełnić przez przyjęcie stosownych przepisów w treści danej uchwały. Natomiast w tej sprawie § 1 zaskarżonej uchwały stanowi jedynie, że "ustala się następujące ceny na lata 2020-2022 za usługę odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w wysokości: 4,04 zł/m3 netto (4,36 zł/m3 brutto) w roku 2020; 4,44 zł/m3 netto (4,80 zł/m3 brutto) w roku 2021; 4,88 zł/m3 netto (5,27 zł/m3 brutto) w roku 2022". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienie do określania cen, wynikające z przepisów szczególnych, jak i z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jest konsekwencją wymogu powszechnej dostępności usług o charakterze użyteczności publicznej (art. 1 ust. 2 u.g.k.), która uzasadnia nie tylko rozstrzyganie o cenach stosowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, gospodarujących własnym mieniem. Zgodnie z istotą gospodarki komunalnej, którą jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców, prowadzenie jej nie opiera się na wolności działalności gospodarczej, nawet jeśli zajmuje się tym przedsiębiorca prywatny i podlega ograniczeniom dotyczącym warunków jej wykonywania. Skoro z delegacji ustawowej wynika jednoznacznie, że uchwała ma określać "sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne (...)", to tego rodzaju akt prawa miejscowego powinien wypełniać delegację ustawową w sposób kompleksowy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 253/22), a nie jedynie przez sztywne, niezawierające uzasadnienia lub kalkulacji wskazanie stawki opłaty. W związku z powyższym w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją, prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1496/23). Wskazać należy, że zaniechanie – w będącej przedmiotem kontroli sądowej aktywności organu prawotwórczego – uregulowania sposobu ustalania ceny za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Bydgoszczy poprzez określoną kalkulację stanowił w niniejszej sprawie podstawę prawną stwierdzenia nieważności kontrolowanego przez Sąd I instancji aktu prawa miejscowego z uwagi na brak kompleksowego uregulowania w akcie prawa miejscowego zarówno opłaty (sposobu jej ustalenia) oraz sposobu ustalenia ceny gwarantującej jej weryfikowalność. Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość działania organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie prawotwórczym i w wyniku przeprowadzonej oceny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W świetle powyższych ustaleń za nietrafne należy uznać zarzuty skarżących kasacyjnie spółdzielni, iż opłata za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ma charakter przymusowy w rozumieniu wyłączającym możliwość zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., skoro – zgodnie z przedstawioną wykładnią tego przepisu – odpłatność ta stanowi element usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej, której świadczenie w sposób ciągły i oparte na majątku publicznym nie wyłącza dopuszczalności jej normowania w akcie prawa miejscowego, o ile obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zostanie wypełniony w sposób kompleksowy. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, za niezasadne należało uznać zarówno zarzuty skarżących kasacyjnie spółdzielni dotyczące naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, kwestionujące możliwość stanowienia w trybie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.g.k. aktu prawa miejscowego, jak i zarzut organu, który podnosząc niewłaściwą wykładnię tego przepisu, zmierzał do zakwestionowania wynikającego z niego obowiązku kompleksowego uregulowania w uchwale zarówno sposobu ustalenia ceny, jak i sposobu ustalenia opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. W konsekwencji przyjętych rozważań niezasadny pozostaje również zarzut organu dotyczący rzekomego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., albowiem przyjęcie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi samoistną delegację ustawową do stanowienia aktów prawa miejscowego, wyklucza możliwość kwalifikowania uchwał wydawanych na tej podstawie jako aktów kierownictwa wewnętrznego. Skoro zatem uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, to nie zachodziły podstawy do stosowania terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 2 u.s.g., przewidzianego wyłącznie dla aktów niewładczych, kierowanych do jednostek organizacyjnych gminy. Termin ten pozostaje irrelewantny dla aktów prawa miejscowego, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej w każdym czasie, niezależnie od upływu wskazanego w tym przepisie okresu. W świetle przytoczonych ustaleń, zwłaszcza wynikających z wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., zarzuty skarżących kasacyjnie spółdzielni dotyczące naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP nie zasługują na uwzględnienie. Skoro bowiem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi samoistną, szczególną podstawę materialnoprawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, to w powiązaniu z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. – który wyraża ogólną kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami – przepis ten zapewnia radzie gminy wystarczające upoważnienie ustawowe do uregulowania odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej. Na marginesie należy wskazać na ogólny (art. 18 ust. 1) charakter kontestowanych regulacji u.s.g., oraz na okoliczność odwołania się w nich (art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15) do kompetencji rady gminy zastrzeżonych ustawami i granicami określonymi w odrębnych ustawach (upoważnieniami ustawowymi), a taki charakter ma przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który jak wykazano tworzy samoistne upoważnienie do ustalenia ceny i opłat albo sposobu ich ustalenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, a takie stanowią objęte przedmiotową uchwałę usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut skarżącego kasacyjnie organu dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 91 ust. 4 i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i niewłaściwe niezastosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g., polegające na niewłaściwym przyjęciu, że naruszenia prawa przez uchwałę mają charakter istotnych naruszeń prawa, w sytuacji, gdy mogą one co najwyżej zostać uznane za nieistotne naruszenia prawa, nie mają one bowiem charakteru znaczącego i nie wynikają bezpośrednio z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 91 ust. 4 u.s.g. i niewłaściwego niezastosowania w sprawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosował art. 91 ust. 4 u.s.g. Podstawą w zakresie działania Sądu I instancji są procesowe środki prawne wskazane w przepisach rozdziału 10 ustawy p.p.s.a. – zatytułowanego "orzeczenia sądowe". Rozdział ten zawiera rodzaje orzeczeń, które mogą został wydane przez Sąd I instancji. W ramach katalogu tych orzeczeń jest m.in. orzeczenie, unormowane w art. 147 § 1 p.p.s.a. Na podstawie powyższego przepisu Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd I instancji nie mógł więc stosować art. 91 ust. 4 u.s.g. Przepis ten stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1496/23). Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest podstawowym środkiem nadzorczym typu korygującego, o charakterze merytorycznym i weryfikacyjnym, stosowanym przez organy nadzoru nad działalnością gminną: wojewodę i regionalną izbę obrachunkową. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy odbywa się w drodze wydania aktu określonego przez ustawodawcę mianem rozstrzygnięcia nadzorczego (tak: P. Chmielnicki (w:) K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, komentarz do art. 91). Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. jest zatem co do zasady niezasadny już z tego względu, iż przepisy te adresowane są wyłącznie do organu nadzoru i regulują tryb nadzorczy w zakresie stwierdzania nieważności uchwał, a zatem nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia sądu administracyjnego kontrolującego legalność aktu na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd nie działa w reżimie nadzorczym, lecz orzeka w trybie sądowej kontroli legalności, do którego art. 91 u.s.g. nie znajduje bezpośredniego zastosowania. W konsekwencji niezasadny jest także podniesiony w tym kontekście zarzut błędnej kwalifikacji naruszeń jako istotnych lub nieistotnych, gdyż ocena ta dokonywana jest przez sąd w ramach dyrektyw wynikających z art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym stwierdzenie nieważności aktu następuje w przypadku istotnego naruszenia prawa, a nie na podstawie przesłanek przewidzianych dla działania organu nadzoru. Sąd I instancji trafnie ustalił, że naruszenia prawa mają charakter istotny, a jego działanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały mieściło się w granicach kognicji wyznaczonych przez art. 147 § 1 p.p.s.a. i było w pełni prawidłowe. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut organu dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 10 ust. 1 i art. 29 ust. 1 u.o.k.i.k., poprzez działanie poza zakresem ustawowych kompetencji sądu administracyjnego i przeprowadzenie kontroli uchwały wykraczającej poza kryterium legalności w sytuacji, gdy sądy administracyjne sprawują kontrolę w zakresie zgodności uchwał z prawem, nie zaś pod kątem "rynkowości" czy "ekwiwalentności" cen lub opłat ustanowionych w uchwale wydanej w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., ani tym bardziej pod kątem słuszności, zaś organem kontrolującym nadużycia pozycji dominującej jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do uznania, że uchwała jest niezgodna z prawem, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi na uchwałę na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny – zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. – obejmuje ocenę legalności zaskarżonych aktów w granicach wyznaczonych ich normatywnym charakterem. Sąd I instancji dokonał badania, czy zaskarżona uchwała zawiera kompletne i weryfikowalne postanowienia wymagane regulacją art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Sąd nie dokonał natomiast kontroli wysokości cen w ujęciu ekonomicznym, ani analizy ich wpływu na konkurencję, gdyż kompetencje te – na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów – przysługują Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Odmiennie niż w przypadku decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydawanych w trybie art. 10 ust. 1 u.o.k.i.k., orzeczenie Sądu I instancji nie obejmuje oceny praktyki ograniczającej konkurencję, Sąd stwierdził bowiem, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a., polegającym na niewypełnieniu przez prawodawcę lokalnego obowiązków wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W tych warunkach zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów okazał się bezzasadny, albowiem dokonana przez Sąd I instancji kontrola mieściła się w jego ustawowej kognicji i nie naruszała kompetencji wyspecjalizowanego organu właściwego w sprawach ochrony konkurencji. Nie podważyły prawidłowości wydanego wyroku również sformułowane we wszystkich skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przy czym, na co słusznie zwrócił uwagę Prezydent w odpowiedzi na skargi kasacyjne, sformułowane przez skarżące kasacyjnie spółdzielnie zarzuty obejmujące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały powiązane z regulacjami materialnoprawnymi, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., a zatem w istocie nie odnoszą się do prawidłowości sformułowania zaskarżonego wyroku, lecz dążą do podważenia podstaw prawnych zaskarżonej uchwały. Z uwagi jednak na sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również przez organ, wskazać należy, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi czy też odpowiedzi na skargę lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15). Uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera wad konstrukcyjnych, a wyjaśnienie podstawy prawnej i argumentacja zostały przedstawione w sposób wyczerpujący i logiczny, kwestionowanie zaś prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie przedstawionego w nim rozstrzygnięcia nie może zostać oparte o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji nieprawidłowe jest podnoszenie przez organ zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd i ograniczenie się w przedmiocie oceny zgodności uchwały z prawem do powielenia poglądów wyrażonych przez inny sąd w odrębnej sprawie. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, określa granice rozstrzygania przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Granicami tymi są granice danej sprawy, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę podkreślić należy, że Sąd I instancji rozpoznając skargi, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy dokonując oceny prawidłowości wydania zaskarżonego aktu, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której zostały wniesione skargi. Co więcej, kwestii ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego konkretnej sprawy nie można skutecznie podważać zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponadto fakt istnienia orzeczeń o zbliżonej, czy nawet identycznej treści w zakresie rozważań merytorycznych nie oznacza automatycznie, że tak pisemnie umotywowane rozpoznanie sprawy świadczy o sporządzeniu uzasadnienia z naruszeniem wymogów płynących z powołanych w zarzucie regulacji. W przypadku analogicznych/tożsamych podmiotowo i przedmiotowo spraw zasadniczo naturalnym zjawiskiem jest to, że sądowe pisemne motywy mają zbliżoną lub nawet taką samą treść. Związane jest to po prostu z tym, że stanowią one odzwierciedlenie procesu myślowego składu sędziowskiego, które jest takie samo albo bardzo podobne dla każdej z tych spraw. Identyczność/zbieżność wyroków (toku rozumowania i argumentowania) stanowi wtedy wyłącznie wyraz tożsamego podejścia do takiego samego zagadnienia poddawanego ocenie. Jeżeli sąd administracyjny w konkretnym przypadku zgadza się z argumentacją zawartą już w innym orzeczeniu, która jego zdaniem jest w pełni adekwatna dla sprawy przez niego rozpoznawanej, to nie zachodzi ani potrzeba, ani konieczność napisania co do istoty tych samych argumentów innymi słowami. Trudno racjonalnie oczekiwać, aby sąd - jeżeli wyraża i podziela identyczne stanowisko na kanwie takich właśnie spraw - w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. miał obowiązek zaprezentowania uzasadnienia o odmiennej treści, koniecznie używając innych twierdzeń, czy przyjmując inną redakcję pisemnych motywów. Takie zabiegi na użytek danej sprawy przy sporządzaniu uzasadnienia nie są wymagane. Kluczowe jest bowiem to, czy uzasadnienie dla określonej sprawy jest dla niej adekwatne, a nie to, czy istnieją tak samo lub bardzo podobnie sporządzone uzasadnienia w innych sprawach (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2021 r., sygn. akt I FSK 242/21). Powielenie przez sąd administracyjny argumentacji z innego orzeczenia nie stanowi wadliwości wydanego wyroku, a nawet może wzmacniać pewność prawa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5697/21). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przyjął stanowisko zgodne ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2021 r. o sygn. akt I GSK 639/21, wskazując z resztą, że podziela wyrażony w tym orzeczeniu pogląd. Nie dokonał tego jednak w granicach związania oceną prawną, niezrozumiałe jest zatem powoływanie przez autora skargi kasacyjnej art. 153 p.p.s.a., skoro wspomniane orzeczenie zapadło na gruncie zupełnie innej sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, a rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie zostało wydane w oparciu o zawartą w tym przepisie normę prawną. Artykuł 153 p.p.s.a. ma zastosowanie wówczas, gdy sąd administracyjny uchyla decyzję (postanowienie) i w uzasadnieniu takiego orzeczenia dokonuje oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skoro podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do ich uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skarg kasacyjnych w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.