III OSK 1166/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1286/24 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 13 grudnia 2018 r. nr II/21/2018 w przedmiocie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy R. na rzecz N. sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 5 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gd 1286/24 po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: Spółka) na uchwałę Rady Miejskiej R. z 13 grudnia 2018 r., nr II/21/2018 w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; a w pkt 2. zasądził od Rady Miejskiej R. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 1294 tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Spółka wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej R. z 13 grudnia 2018 r., nr II/21/2018, w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, zaskarżając tę uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 716/20, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd uznał bowiem, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej, co stanowiło istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4767/21, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany był wydanym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4767/21. W wyroku tym przesądzono zaś, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a powołany w jej podstawie prawnej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej upoważnia do ustalenia ceny oraz naliczania opłaty za usługę odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do realizacji zadań własnych gminy. Przy czym NSA wskazał również, że w sprawie tej nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej i zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Według Sądu I instancji, w zaskarżonej uchwale określono sposób obliczenia wysokości opłaty co do zasady jako iloczyn ceny i odpowiednio określonej powierzchni utwardzonej na danej nieruchomości. Jednakże, ustalając w uchwale wysokość ceny za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej na kwotę 10 zł/m³ w żaden sposób nie wyjaśniono sposobu jej ustalenia, w szczególności zaś nie przedstawiono, w jaki sposób cena ta została skalkulowana. Bez podania kalkulacji ceny nie można zaś w konsekwencji stwierdzić, czy naliczana opłata w sposób określony w zaskarżonej uchwale nie jest wygórowana, co zarzuca skarżąca. Tym samym, nie jest możliwe zweryfikowanie, czy ustalona cena, a tym samym określony sposób naliczania opłaty jest uzasadniony, czy stanowi ekwiwalent za usługę w postaci umożliwienia korzystania z obiektów i urządzeń gminnych. Z tego też względu Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Nadto, w § 6 zaskarżonej uchwały dopuszczono dalsze ustalanie warunków i kosztów odprowadzania wód deszczowych i opadowych w formie indywidualnych umów, co również w świetle przedstawionych powyżej poglądów, jak również w wydanego w niniejszej sprawie przez NSA wyroku, jest niedopuszczalne i świadczy również o istotnym naruszeniu prawa. Rada Miejska R., reprezentowana przez radców prawnych, na podstawie art. 173 § 1 i 2 w związku z art. 177 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez błędną wykładnię, niezgodną z literalnym brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., polegającą na przyjęciu, że nie jest wystarczające określenie w zaskarżonej uchwale wyłącznie ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych (w zł/m³), w sytuacji, w której w ww. regulacji ustawodawca zastosował spójnik "albo", a tym samym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest zobowiązany do ustalenia zarówno wysokości cen opłat, jak i sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że określenie sposobu ustalenia cen i opłat nie może nastąpić poza aktem prawa miejscowego, w szczególności w umowie cywilnoprawnej oraz że z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika obowiązek kompleksowego uregulowania w akcie prawa miejscowego zarówno opłaty (sposobu jej ustalenia) oraz sposobu ustalenia ceny gwarantującej jej weryfikowalność, podczas gdy sam ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych przesłanek, od których uniezależniłby zastosowanie przez organ stanowiący gminy jednego albo drugiego mechanizmu; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art 4 ust 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z § 11 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej: ZTP), przez błędną wykładnię i pominięcie, że wystarczające jest wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podstaw ustalenia stawki ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gdyż treść art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie narzuca obowiązku organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ujęcia w uchwale sposobu ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy, zawierający błąd w ustaleniach faktycznych, gdyż WSA w orzeczeniu wskazał, że ustalając w uchwale wysokość ceny za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej na kwotę 10 zł/m³ w żaden sposób nie wyjaśniono sposobu jej ustalenia, podczas gdy uzasadnienie przedmiotowej uchwały zawiera wyjaśnienie pochodzenia ceny. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1286/24 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie, 3. zasądzenie na rzecz Gminy Miejskiej R. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, reprezentowana przez r.pr., wniosła o: (1) oddalenie skargi kasacyjnej organu; (2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt. 3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu "art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a.". Odnosząc się do tego zarzutu, wypada zauważyć, że zdanie pierwsze tego przepisu traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22 oraz wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4767/21). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie jest dotknięte tego rodzaju wadliwością, bowiem Sąd I instancji w sposób dostatecznie wyraźny zaprezentował swoje stanowisko co do wykładni relewantnych przepisów prawa materialnego i przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia - toteż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny. Odmienną kwestią jest to, czy wspomniana wykładnia i motywy są trafne - ta kwestia podlegała jednak badaniu przy ocenie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które również nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt. 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się łącznie do tych zarzutów wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 827 ze zm., dalej: u.g.k.). Wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z treścią uzasadnienia wyroku NSA 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4767/21. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę związany był wydanym w sprawie wyrokiem NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4767/21. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że "w tej sprawie nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi". Wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k przedstawiona w skardze kasacyjnej jest sprzeczna ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wiążącego wyroku NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4767/21. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt III FSK 1264/24). Art. 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Wykładnią prawa związany był również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Dlatego też, argumentacja autora skargi kasacyjnej w tym zakresie, nie może być uwzględniona. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.