III OSK 89/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 365/21 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Rady Miejskiej w G. na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 365/21 po rozpoznaniu skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stwierdził nieważność ww. uchwały w części obejmującej § 16 ust. 2 zdanie drugie, § 16 ust. 4 i § 19 ust. 3. WSA zaaprobował stanowisko organu nadzoru, że rada gminy nie jest upoważniona do modyfikowania treści art. 4 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 11 ze zm.) dalej jako "ustawa" przez wprowadzenie innego kręgu osób uprawnionych do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, co nastąpiło w § 16 ust. 2 zdanie drugie i w § 16 ust. 4 przez ustanowienie, że najemcy lokalu mieszkalnego na żądanie Gminy składają oświadczenie o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości podczas, gdy nie ma przeszkód aby okoliczność posiadania tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego była uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosków i ocenie, czy konkretna osoba ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Analogicznie za prawidłowe WSA w Opolu uznał również stanowisko organu uzasadniające potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego § 19 ust. 3 uchwały, w którym Rada Miejska upoważniła Burmistrza do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z osobami niespełniającymi warunków określonych w ww. uchwale. Ustanawiając powyższe wyposażono organ wykonawczy w uprawnienia wykraczające poza uregulowania przyjętej uchwały. Bez upoważnienia ustawowego Burmistrz uzyskał uprawnienie do działania poza trybem określonym w objętej skargą uchwale. Nie zgadzając się z wyrokiem Sądu I instancji w zakresie stwierdzającym nieważność § 19 ust. 3 uchwały Gmina G. wywiodła skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie: 1/ prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), tj. przyjęcie, że § 19 ust. 3 uchwały stanowi o przeniesieniu kompetencji ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy z organu stanowiącego na organ wykonawczy gminy, podczas gdy tworzy on właśnie zasadę wynajmu lokali odwołującą się do szczególnych uzasadnionych okoliczności, których nie można enumeratywnie i kazuistycznie przewidzieć przy jednoczesnym pominięciu milczeniem kwestii, że ostateczne prawo przyznania najmu lokalu odbywa się z uwzględnieniem kontroli społecznej przez opinię właściwej komisji Rady Miejskiej w Gogolinie, w każdym z takich przypadków, oraz przez nieuzasadnione przyjęcie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" jest pojęciem nieprecyzyjnym, pozostawiającym możliwość dowolnej interpretacji, podczas gdy ww. stwierdzenie jest powszechnym zabiegiem legislacyjnym, doprecyzowanym w orzecznictwie i stanowi zasadę przyznania lokalu komunalnego ustanowioną przez organ: 2/ przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. jako podstawy zaskarżonego w części wyroku, ponieważ unieważniona przez WSA część uchwały tj. § 19 ust. 3 nie może i nie powinna być z naprowadzonych wyżej powodów dotknięta wadą nieważności określoną w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy wiązałoby się z oddaleniem skargi Wojewody w tej części. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi w ww. zakresie lub przekazanie sprawy w skarżonym zakresie do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, rozpoznając sprawę Sąd I instancji w niczym nie naruszył przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu jest prawidłowa. Zgodnie z dyspozycją rzeczonego przepisu rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała podjęta na podstawie ww. przepisu prawa jest aktem o charakterze wykonawczym i jej postanowienia nie mogą wykraczać poza materię wynikającą z delegacji ustawowej. Naruszenie tego wymogu skutkuje nieważnością postanowień uchwały naruszających ową zasadę. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowiący podstawę prawną zaskarżonej uchwały jasno określa zarówno kompetencje przedmiotowe, jak i podmiotowe organu stanowiącego gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i brak jest w nim upoważnienia do przyznania przez radę gminy odrębnych kompetencji organowi wykonawczemu w zakresie dysponowania lokalami wchodzącymi w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. W kontekście powyższego za prawidłowe uznać należy stanowisko WSA w Opolu w zakresie stwierdzenia nieważności § 19 ust. 3 uchwały upoważniającego Burmistrza w szczególnie uzasadnionych przypadkach, po zaciągnięciu opinii właściwej Komisji Rady Miejskiej w G. do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z osobami niespełniającymi warunków określonych w przedmiotowej uchwale. Ustawodawca nie dopuścił możliwości przyznawania lokali mieszkalnych poza trybem (procedurą) określonym zarówno w ustawie o ochronie lokatorów jak i uchwale określającej zasady wynajmowania lokali. Wynika to wprost z treści art. 21 ust. 1 pkt 2 a także art. 21 ust. 3 ww. ustawy nie pozwalających na określenie szczególnych przesłanek pozwalających organowi wykonawczemu na pominięcie trybu wynajmowania określonego w uchwale. Bez znaczenie pozostaje podnoszony przez skarżącą kasacyjnie Gminę fakt używania zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek" w innych aktach rangi ustawowej jak np. w ustawie o pomocy społecznej. Uchwała podjęta na podstawie przepisu prawa, w niniejszej sprawie art. 21 ust. 1 pkt 2 a także art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów jest aktem o charakterze wykonawczym i jej postanowienia nie mogą wykraczać poza materię wynikającą z delegacji ustawowej. W przypadku, gdy ustawodawca wprost określa niektóre zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, rada gminy nie może ich zmienić. Tym samym dopuszczalność zastosowania przez Burmistrza G. szczególnego trybu wynajmowania lokali mieszkalnych, nieobjętego żadnymi kryteriami wynikającymi z ustawy lub uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Wskutek powyższych ustaleń za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.147 § 1 p.p.s.a. Skoro rzeczony przepis jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób załatwienia sprawy, to WSA w Opolu uznając sporny zapis za wadliwy prawidłowo stwierdził jego nieważność. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.