II SA/Op 365/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 25 marca 2021 r., Nr XXXV/382/2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 16 ust. 2 zdanie drugie, § 16 ust. 4 i § 19 ust. 3.

Przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego (dalej również jako: Wojewoda lub organ nadzoru) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest uchwała Nr XXXV/382/2021 Rady Miejskiej w Gogolinie (dalej również jako: Rada) z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Gogolin (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 29 marca 2021 r., poz. 841), która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, 1378), dalej: u.s.g., oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz ust. 3b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611, z 2021 r. poz. 11), dalej jako ustawa. W skardze Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności części uchwały Rady Miejskiej w Gogolinie Nr XXXV/382/2021 z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Gogolin, tj.: § 16 ust. 2 zdanie drugie, §16 ust. 4, a także §19 ust. 3 tej uchwały. W jej uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że wyżej wymieniona uchwała została mu przekazana elektronicznie 29 marca 2021 r., a w formie papierowej 31 marca 2021 r. Zdaniem strony skarżącej akt ten został podjęty z istotnym naruszeniem art. 21 ust.1 pkt 2 i ust. 3 ustawy. Podniósł Wojewoda, że zgodnie z przywołanym przepisami, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w których określa w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b. Dalej Wojewoda przytoczył art. 4 ust. 1 ustawy, który określa krąg osób uprawnionych do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, zgodnie z którym należą do niego wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej posiadający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i jednocześnie spełniający kryteria dochodowe, określone na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. W ocenie organu nadzoru rada gminy nie jest upoważniona do modyfikowania w uchwale treści art. 4 ust. 1 ustawy i wprowadzania innego kręgu osób uprawnionych do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Zdaniem Wojewody do takiej zmiany doszło poprzez treść § 16 ust. 2 zd. drugie i § 16 ust. 4 uchwały, bowiem Rada Miejska w Goglinie postanowiła, że najemcy lokalu mieszkalnego na żądanie Gminy składają oświadczenie o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Kontynuując swoje zarzuty organ nadzoru podkreślił, że nie ma przeszkód, aby okoliczność posiadania tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego była uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosków i ocenie, czy konkretna osoba ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W jego ocenie należy stwierdzić, iż treść kwestionowanych przepisów może stanowić podstawę do wyłączenia z potencjalnego kręgu osób - mieszkańców gminy - którzy ubiegają się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, tych wnioskodawców, którzy posiadają tytuł prawny do innego lokalu, ponieważ żądanie gminy złożenia "oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu" wyraźnie wskazuje na odrzucenie innych przypadków. W ocenie strony skarżącej, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, niedopuszczalne jest wykluczenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu czy nieruchomości mieszkalnej. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy. Kryterium decydującym o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie, po stronie potencjalnego najemcy, niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu. Na poparcie swojej argumentacji organ nadzoru powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 255/15, w którym wyjaśniono, iż samo posiadanie tytułu prawnego do lokalu lub budynku mieszkalnego nie oznacza, że członek wspólnoty samorządowej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, różne okoliczności faktyczne lub prawne mogą bowiem uniemożliwić uprawnionemu korzystanie z własnego lokalu. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym bądź faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego. Wielokrotnie zdarza się, że lokal (dom), co do którego dana osoba ma tytuł prawny, nie nadaje się w ogóle do zamieszkania. Zdaniem Wojewody regulacje wprowadzone przez Radę Miejską w Gogolinie stanowią modyfikację pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" z art. 4 ust. 2 ustawy. Następnie strona skarżąca odniosła się do § 19 ust. 3 uchwały, w którym Rada Miejska upoważniła Burmistrza do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z osobami niespełniającymi warunków określonych w przedmiotowej uchwale. W ocenie Wojewody Rada Miejska w Gogolinie wyposażyła Burmistrza w uprawnienia wykraczające poza uregulowania przyjętej uchwały, bowiem poprzez treść kwestionowanej regulacji Burmistrz bez upoważnienia ustawowego uzyskał uprawnienie do działania poza trybem określonym w przedmiotowej uchwale. Zdaniem organu nadzoru sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych wyjątkowych przypadkach" jest dalece nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji. Natomiast normy uchwalone przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinny być skonstruowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. W ocenie Wojewody taki wymóg dotyczy w szczególności aktów prawa miejscowego, jako prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy uprawnienie do ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy należy do organu stanowiącego gminy. Wojewoda podkreślił przy tym, że rada kompetencji przyznanej przez art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy nie może przenosić na organ wykonawczy gminy. W odpowiedzi na skargę Gmina Gogolin, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności przepisu § 16 ust. 2 zdanie drugie oraz § 14 ust. 4 skarżonej uchwały oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu autor odpowiedzi na skargę, po bardzo szczegółowym opisaniu zarzutów podniesionych przez Wojewodę Opolskiego, potwierdził, że Rada Miejska w Gogolinie dnia 25 marca 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXXV/3 82/2021 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Gogolin. Potwierdził również, że przed złożeniem niniejszej skargi organ nadzoru zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Gogolinie o wszczęciu postępowania nadzorczego w zakresie m.in. § 16 ust. 2 zd. drugie oraz § 16 ust. 4 uchwały z uwagi na zarzut istotnego naruszenia zakresu delegacji wynikającej z art. 21 ust. 3 ustawy. Następnie pełnomocnik Gminy wskazał, że po przenalizowaniu sprawy Rada Miejska w Gogolinie uchyliła sporne zapisy, wskazane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Adminsitracyjnego w Opolu, na sesji Rady Miejskiej w dniu 27 maja 2021 r. z mocą od dnia 29 marca 2021 r., t.j. od dnia podjęcia uchwały. Tym samym w ocenie autora odpowiedzi na skargę na tym etapie sprawa jest bezprzedmiotowa i wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie. Niezależnie od powyższego pełnomocnik Gminy Gogolin wskazał, że nie zgadza się z zarzutami dotyczącymi § 19 ust. 3 uchwały, a to jako naruszających istotnie zakres delegacji wynikającej z art. 21 ust. 3 ustawy. Podkreślił, że skarżony przepis uchwały jest powszechnie występującą regulacją w Polsce w ramach uchwał przedmiotowo tożsamych ze skarżoną w niniejszej sprawie. Zaznaczył, że występuje w obrocie prawnym, w tym w dużych gminach miejskich o kilkusettysięcznym zaludnieniu, nie podlegając wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez służby Wojewodów w trybie rozstrzygnięć nadzorczych lub skarg sądowych. Kontynuując zaznaczył także, że ustawodawca używa podobnych pojęć w aktach rangi ustawowej, chociażby w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Brak jest wprawdzie definicji legalnej "szczególnie uzasadnionego przypadku", ale pojęcie to zostało szeroko zdefiniowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co poparł wyrokiem NSA z 16 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3072/18 oraz z 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 24/18, w których szczegółowo zdefiniowano pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Kontynuując pełnomocnik wskazał, że najem lokali komunalnych ze swej istoty dotyczy zasadniczo osób w trudnej sytuacji materialnej, rodzinnej lub życiowej, co w jego ocenie uzasadnia zawarcie tego typu regulacji w treści uchwały. Następnie wyjaśniając ratio legis kwestionowanej normy prawa miejscowego zaznaczył, iż skomplikowane na chwilę obecną stosunki społeczne i gospodarcze tworzą nieprzewidywalne sytuacje życiowe, których nie sposób enumeratywnie i kazuistycznie wymienić w przedmiotowym akcie prawnym oraz sprowadzić tylko do kryteriów dochodowych, wyroku eksmisyjnego czy sytuacji przemocy w rodzinie. Tworząc zatem przepisy prawa miejscowego w zakresie dotyczącym "innych przypadków zawarcia umowy najmu" i mając na uwadze obecną sytuację społeczną, ekonomiczną i gospodarczą Gminy, a ponadto wielkość i zakres zasiedlenia aktualnego zasobu komunalnego gminy, a także okoliczność, że co do zasady winno unikać się nadmiernej szczegółowości w aktach prawa, w kwestionowanym zapisie uchwały Rada podjęła próbę sprostania tym wymogom faktycznym i prawnym. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę organ uchwałodawczy ukształtował zasadę wyboru osób (warunek przyznania lokalu) w "innych przypadkach zawarcia umowy najmu" w ten sposób, że w konkretnym przypadku kryterium wyboru podmiotu najmu stanowi "szczególnie uzasadniony, wyjątkowy przypadek", co poparł treścią definicji tych pojęć zawartej w słowniku języka Polskiego PWN, gdzie termin "szczególny" oznacza "niezwykły, wyjątkowy". Termin "uzasadniony" – oznacza "oparty na obiektywnych racjach, podstawach". Z kolei termin "wyjątkowy" znaczy "1. osoba lub rzecz niezwykła". W ocenie pełnomocnika Gminy przedmiotowy zapis nie tworzy żadnej dowolności w przyznawaniu lokali, w tym w szczególności nie można uznać, że jest on niejednoznaczny, nieprecyzyjny czy niejasny. W dalszych wywodach zaznaczył, że nie podziela stanowiska Wojewody, jakoby w wyniku wprowadzonego skarżonego zapisu uchwały nastąpiło przeniesienie kompetencji rady gminy na burmistrza w zakresie spraw należących z mocy prawa wyłącznie do rady gminy. Kryteria/zasady przyznania lokalu zostały określone przez Radę Miejską w treści uchwały, a przeniesienie kompetencji na Burmistrza Gogolina dotyczy już typowych dla organu wykonawczego czynności wykonawczych związanych z zawarciem umowy w określonym przypadku. Zdaniem pełnomocnika identyczna redakcja § 18 ust. 1 uchwały nie wzbudzała wątpliwości Wojewody Opolskiego, gdzie Burmistrz w określonych warunkach również wyraża zgodę na zawarcie umowy najmu. Zauważył równocześnie pełnomocnik Gminy, że zastrzeżona w § 19 ust. 3 uchwały kontrola społeczna decyzji Burmistrza w drodze opinii właściwej Komisji Rady Miejskiej wyklucza dowolność decyzji Burmistrza, zostały bowiem w ten sposób zachowane zasady jawności i transparentności działania organów publicznych. Posiedzenia Komisji są jawne i poddane opinii publicznej. Autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że kompetencja decyzyjna w przedmiotowym zakresie nie została scedowana w 100% wyłącznie na organ wykonawczy gminy. Przedmiotowy zapis nie stanowi również o automatyzmie działania organu wykonawczego gminy przewidując jedynie możliwość, a nie obowiązek przyznania lokalu w określonych indywidualnie uzasadnionych wyjątkowych okolicznościach. W jego ocenie wprowadzone, wobec tego kryteria szczególnie uzasadnionego wyjątkowego przypadku dają się więc obiektywnie "zmierzyć" i "sprawdzić". Nadto jego zdaniem kwestionowany § 19 ust. 3 uchwały nie pozostaje jednocześnie w sprzeczności z art. 4 ust. 2 ustawy, albowiem ramy owego uzasadnionego przypadku zawsze ostatecznie określają zasady ustawowe (niski dochód w rozumieniu narzuconym przez ustawę). W opinii pełnomocnika Gminy Wojewoda pominął bowiem fakt, iż poza niskim dochodem istnieją jeszcze inne warunki przyznania lokalu, a wymagające odstępstwa w wyjątkowym szczególnie uzasadnionym przypadku od ustalonego w uchwale pierwszeństwa w przydziale lokalu. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę organ nadzoru nie może z góry zakładać, że Gmina nie będzie przy stosowaniu prawa respektować przepisów rangi ustawowej. Po wezwaniu pełnomocnika Gminy do wskazania czy zaskarżona uchwała, w jej brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną uchwałą Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 27 maja 2021 r., Nr XXXVII/399/2021, wywołała skutki prawne, w tym w zakresie stosownia § 16 ust. 2 zdanie drugie oraz § 16 ust. 4 tej uchwały, w piśmie z 28 czerwca 2021 r. wyjaśnił, że taka okolicznośc faktyczna nie miała miejsca. Pełnomocnik wskazał, że nikt nie skorzystał z uprawnień wynikających z przedmiotwego zakresu uchwały, jak również Burmistrz Gogolina nie obciażył nikogo dodatkowymi obowiązkami z niego wynikającymi (w zakresie wykazania warunków, objętych redakcją uchwalonych przepisów prawa miejscowego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje; Na wstępie wskazania wymaga, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), dalej zwanej p.u.s.a., sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z kolei mocą art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku uchwał organu stanowiącego gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze wskazanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak w orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych i podstaw prawnych podejmowania uchwał, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Nadto zarówno piśmiennictwo, jak i judykatura, wskazują, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru (zob. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, LEX/el i powołane tam orzecznictwo). Ponadto orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, o czym także powyżej, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy, to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi akt powszechnie obowiązujący na terenie Gminy Gogolin, a więc akt prawa miejscowego podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, że kontrola ta dokonywana jest w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu, w świetle prezentowanych powyżej kryteriów oceny legalności aktu administracyjnego, skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty sformułowane w niej, jak i argumentacja podniesiona na ich poparcie, są w pełni zasadne. Trafne i zasługujące na zaaprobowanie jest stanowisko organu nadzoru, że rada gminy nie jest upoważniona do modyfikowania w uchwale treści art. 4 ust. 1 ustawy przez wprowadzanie innego kręgu osób uprawnionych do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a do takiej zmiany doszło w § 16 ust. 2 zd. drugie i § 16 ust. 4 uchwały, bowiem Rada Miejska w Goglinie ustanowiła, że najemcy lokalu mieszkalnego na żądanie Gminy składają oświadczenie o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Tymczasem nie ma przeszkód, aby okoliczność posiadania tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego była uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosków i ocenie, czy konkretna osoba ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy. Kryterium decydującym o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie, po stronie potencjalnego najemcy, niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu. Zasadnie organ nadzoru odwołał się do judykatu, w którym NSA stwierdził, iż samo posiadanie tytułu prawnego do lokalu lub budynku mieszkalnego nie oznacza, że członek wspólnoty samorządowej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, różne okoliczności faktyczne lub prawne mogą bowiem uniemożliwić uprawnionemu korzystanie z własnego lokalu. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym bądź faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego. Wielokrotnie zdarza się, że lokal (dom), co do którego dana osoba ma tytuł prawny, nie nadaje się w ogóle do zamieszkania, tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 255/15. Regulacje wprowadzone przez Radę Miejską w Gogolinie stanowią niedopuszczalną prawnie modyfikację pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" z art. 4 ust. 2 ustawy. Pogląd zbieżny z prezentowanym jest utrwalony w orzecznictwie, por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 128/13, czy wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2790/13. Analogicznie jako uzasadnione uznał Sąd stanowisko organu nadzoru uzasadniające potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego § 19 ust. 3 uchwały, w którym Rada Miejska upoważniła Burmistrza do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z osobami niespełniającymi warunków określonych w przedmiotowej uchwale. Organ stanowiący w sposób naruszający prawo wyposażył organ wykonawczy w uprawnienia wykraczające poza uregulowania przyjętej uchwały. Burmistrz, co ważne, bez upoważnienia ustawowego uzyskał uprawnienie do działania poza trybem określonym w objętej skargą uchwale. Rację ma organ nadzoru uznając, że sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych wyjątkowych przypadkach" jest dalece nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji. Natomiast normy uchwalone przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinny być skonstruowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy uprawnienie do ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy należy do organu stanowiącego gminy. Taki sposób unormowania stanowi, że organ uchwałodawczy gminy nie może przenosić kompetencji przyznanej mocą art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy na organ wykonawczy gminy. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że uchwała nie może modyfikować przepisów bezwzględnie obowiązujących. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.