III OSK 86/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 531/21 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 marca 2021 r. znak: SKO.OŚ-60/107/5/2021 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Ke 531/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K.W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: SKO) z 22 marca 2021 r. znak: SKO.OŚ-60/107/5/2021 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 22 marca 2021 r. znak: SKO.OŚ-60/107/5/2021, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Starosty B. z 15 grudnia 2020 r. o: 1. cofnięciu zezwolenia Starosty B. udzielonego decyzją z 17 maja 2017 r. wydaną dla skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na zbieranie odpadów; 2. nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i w to miejsce: - cofnęło bez odszkodowania skarżącemu zezwolenie na zbieranie odpadów na działce nr ewid. [...] w S. udzielone decyzją Starosty B. z 17 maja 2017 r., - określiło termin na wykonanie ustawowego obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem do 30 maja 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U.2020.797 ze zm., dalej u.o.) W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, K.W., zarzucił naruszenie przepisów ustawy o odpadach i k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 10 sierpnia 2021 r., skarżący w całości podtrzymał zarzuty skargi. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Na podstawie prowadzonego przez organ postępowania wszczętego z urzędu wobec otrzymanych informacji o zbieraniu odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia i przepisów ustawy o odpadach przez skarżącego, co wykazała kontrola organu przeprowadzona 20 listopada 2019 r., jak również uprzednia kontrola WIOŚ przeprowadzona w miesiącach czerwiec-lipiec 2019 r., słusznie organ przyjął, że zaistniały przesłanki do skierowania do strony wezwania. Starosta w wezwaniu, sporządzonym na podstawie art. 47 ust. 1 i 1a, u.o., a datowanym na 28 listopada 2019 r., wskazał na czym polegały naruszenia zezwolenia oraz określił termin do zaniechania naruszeń tj. 2 miesiące od otrzymania wezwania. W wezwaniu Starosta podał, że naruszenie posiadanego zezwolenia i ustawy o odpadach polegało na tym, że: - magazynowano odpady na placu, a nie w budynkach magazynowych, - zbierano na hałdach dużą ilość zmieszanych odpadów komunalnych, - zbierano odpady paleniskowe – popiół i żużel w hałdzie i w workach na placu magazynowym, - brakowało oznaczeń w miejscu magazynowania odpadów z kodami zgodnie z katalogiem odpadów, - zbierano zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny nie objęty zezwoleniem, zbierano opony z pojazdów, - magazynowano dużą ilość odpadów wielkogabarytowych, - nie prowadzono pełnej wymaganej przepisami ustawy o odpadach ewidencji odpadów. Zdaniem Sądu I instancji, analiza akt sprawy wskazuje, że po przeprowadzonym postępowaniu Starosta decyzją z 18 czerwca 2020 r. cofnął skarżącemu zezwolenie na zbieranie odpadów wydane decyzją z 17 maja 2017 r. Następnie Kolegium decyzją z 21 sierpnia 2020 r. uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia celem sprawdzenia, czy zostały wyeliminowane przez gospodarującego odpadami niezgodne z zezwoleniem i prawem działania, który w odwołaniu wskazywał, że stan faktyczny w sprawie uległ zmianie, gdyż zostały usunięte wszelkie stwierdzone nieprawidłowości. Według Sądu I instancji, należy zwrócić uwagę, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego wobec rozstrzygnięcia SKO - Starosta pismem z 14 września 2020 r. zawiadomił skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania warunków zezwolenia na zbieranie odpadów z 17 maja 2017 r. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone ww. 16 września 2020 r. W dniu 7 października 2020 r. odbyła się kontrola miejsca prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, która została przeprowadzona przez pracowników organu na podstawie udzielonego im przez Starostę B. upoważnienia. Kontrola wykazała szereg nieprawidłowości, o czym mowa będzie w dalszej części rozważań. W ocenie Sądu I instancji, nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że ujawnienie kolejnych naruszeń przepisów lub zezwolenia aktualizowało potrzebę kolejnego wezwania do usunięcia naruszeń. W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej: u.o.) oraz w zw. z art. 47 ust. 1 u.o. przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przesłankę usunięcia naruszeń rozumie się nie jako faktyczne usunięcie naruszeń, ale jako brak naruszeń według stanu na dzień wydawania przez organ decyzji, co doprowadziło do błędnego zastosowania wskazanego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że sam fakt usunięcia naruszeń objętych wezwaniem pozwala uznać wezwanie za wykonane i uniemożliwia cofnięcie zezwolenia z powołaniem się na okoliczności faktyczne wskazane w tym wezwaniu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 u.o. i w zw. z art. 47 ust. 1 u.o. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy doszło do wezwania posiadacza odpadów w trybie art. 47 ust. 1 u.o. do usunięcia naruszeń przepisów lub zezwolenia, to niezależnie od realizacji tego wezwania i usunięcia przez posiadacza odpadów naruszeń wskazanych w wezwaniu, ewentualne kolejne naruszenia przepisów lub zezwolenia zaistniałe przed umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie dają możliwość cofnięcia zezwolenia bez uprzedniego ponownego wezwania do ich usunięcia, podczas gdy z prawidłowej wykładni powyższych przepisów wynika, iż pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszeń i decyzją w przedmiocie cofnięcia zezwolenia zachodzi funkcjonalny związek, usunięcie naruszeń objętych wezwaniem uniemożliwia cofnięcie zezwolenia z powołaniem się na okoliczności wskazane w tym wezwaniu, a stwierdzenie przez właściwy organ, już po wykonaniu przez posiadacza odpadów poprzedniego wezwania do usunięcia naruszeń, nowych uchybień (nawet tego samego rodzaju), wymaga skierowania do posiadacza odpadów nowego wezwania obejmującego te nowe naruszenia; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 u.o. w zw. z art. 47 ust. 1 u.o. przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że wymienioną w tym przepisie przesłankę "posiadacza, który mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z zezwoleniem" należy rozumieć w ten sposób, że jako posiadacza "nadal naruszającego przepisy ustawy lub działającego niezgodnie z zezwoleniem" traktuje się nie tylko podmiot, który po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia i po wezwaniu go do usunięcia naruszeń w ogóle tych naruszeń nie usunął, ale również taki podmiot, który naruszenia faktycznie usunął, jednak według stanu na dzień wydania decyzji w tym postępowaniu naruszenia takie pojawiły się ponownie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że skutek w postaci cofnięcia zezwolenia w związku z niewykonaniem wezwania do usunięcia naruszeń występuje wyłącznie w sytuacji, gdy do usunięcia naruszeń faktycznie nie doszło, czyli gdy mimo skierowania do posiadacza odpadów wezwania do usunięcia naruszeń stan polegający na naruszaniu przepisów lub zezwolenia miał charakter trwały, nieprzerwany; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 u.o. w zw. z art. 47 ust. 1 u.o. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z uwagi na ujawnienie naruszeń zezwolenia w toku kontroli z 7 października 2020 r., a więc już po usunięciu naruszeń wskazanych w wezwaniu z dnia 28 listopada 2019 r., możliwe było cofnięcie skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów bez ponownego wezwania skarżącego do usunięcia naruszeń, z powołaniem się na wykonane już wezwanie z dnia 28 listopada 2019 r., co skutkowało wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, podczas gdy procedura cofnięcia zezwolenia określona w tych przepisach wiąże skutek w postaci cofnięcia zezwolenia z niewykonaniem wezwania do usunięcia naruszeń wskazanych w określonym wezwaniu, a w konsekwencji, wykonanie konkretnego wezwania do usunięcia naruszeń uniemożliwia w przyszłości automatyczne zastosowanie sankcji cofnięcia zezwolenia w razie ewentualnego wykrycia ponownych, choćby podobnych, naruszeń, bez kolejnego wezwania do usunięcia tych naruszeń i jego niewykonania przez posiadacza odpadów; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 u.o. w zw. z art. 47 ust. 1 u.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ziściły się przesłanki uzasadniające cofnięcie skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów, podczas gdy wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszeń z dnia 28 listopada 2019 r. uchybienia, ujawnione podczas kontroli przeprowadzonej w czerwcu i lipcu 2019 r. i wskazane w zarządzeniu pokontrolnym WIOŚ z dnia 25 września 2019 r., zostały przez skarżącego usunięte jeszcze w marcu 2020 r., a to winno skutkować uznaniem przez organy, że w związku z wykonaniem wezwania do usunięcia naruszeń z dnia 28 listopada 2019 r. brak było podstaw do cofnięcia zezwolenia z powołaniem się na uchybienia wskazane w tym wezwaniu, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 in fine ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej k.p.a.) i w zw. z art. 7, art. 8 § 1, a także art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i polegające na niezasadnym oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, wyrażającym się w braku przeprowadzenia przez organy obu instancji rzetelnego postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie kwestii związanych z usunięciem przez skarżącego naruszeń będących przedmiotem wezwania do usunięcia I naruszeń z dnia 28 listopada 2019 r., a także w błędnej ocenie i pominięciu dowodów I potwierdzających okoliczność usunięcia przez skarżącego naruszeń przed dniem 31 marca 2020 r. oraz okoliczność braku uchybień po stronie skarżącego na początku lipca 2020 r., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ziściły się przesłanki uzasadniające cofnięcie skarżącemu zezwolenia na i zbieranie odpadów w związku z wezwaniem z dnia 28 listopada 2019 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania i przeprowadzenie postępowania dowodowego powinno doprowadzić do wniosku, że skarżący faktycznie usunął naruszenia zgodnie ze skierowanym do niego wezwaniem, a co za tym idzie, brak było podstaw do cofnięcia skarżącemu zezwolenia na podstawie wykonanego wezwania do usunięcia naruszeń. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądzenie od organu na rzecz "skarżącej" zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. i w związku z art. 7, art. 8 § 1 a także art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i polegające na niezasadnym oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, wyrażającym się w braku przeprowadzenia przez organy obu instancji rzetelnego postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie kwestii związanych z usunięciem przez skarżącego naruszeń będących przedmiotem wezwania do usunięcia naruszeń z 28 listopada 2019 r., a także w błędnej ocenie i pominięciu dowodów potwierdzających okoliczność usunięcia przez skarżącego naruszeń przed dniem 31 marca 2020 r. oraz okoliczność braku uchybień po stronie skarżącego na początku lipca 2020 r., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ziściły się przesłanki uzasadniające cofnięcie skarżącemu zezwolenia na i zbieranie odpadów w związku z wezwaniem z 28 listopada 2019 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania i przeprowadzenie postępowania dowodowego powinno doprowadzić do wniosku, że skarżący faktycznie usunął naruszenia zgodnie ze skierowanym do niego wezwaniem, a co za tym idzie, brak było podstaw do cofnięcia skarżącemu zezwolenia na podstawie wykonanego wezwania do usunięcia naruszeń. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a., a w szczególności w art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek zebrania całego materiału dowodowego), zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Powyższe zaś ustalenia i dokonana ocena znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, przy realizacji zasady zaufania zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały w sposób należyty wyjaśnione przez orzekające organy. Materiał sprawy odpowiada na wątpliwości skarżącego kasacyjnie, który nie zgadza się z rozstrzygnięciem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy związanej z orzeczeniem o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżący posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów w miejscowości S. na działce nr [...] prowadził zbieranie odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia i przepisów ustawy o odpadach, co wykazała kontrola organu przeprowadzona w dniu 20 listopada 2019 r. jak również uprzednia kontrola WIOŚ przeprowadzona w miesiącach czerwiec-lipiec 2019 r. W niniejszej sprawie zaistniały zatem podstawy do skierowania do skarżącego wezwania do zaprzestania naruszeń, co organ uczynił pismem z 28 listopada 2019 r., jak i do wyznaczenia terminu na usunięcie stwierdzonych naruszeń. Z akt sprawy wynika także, że przeprowadzona w dniu 24 marca 2020 r. kontrola organu w zakresie usunięcia naruszeń zezwolenia wskazanych w wezwaniu skierowanym do skarżącego, wykazała, że stwierdzone naruszenia nie zostały usunięte. Wobec powyższego Starosta B. decyzją z 18 czerwca 2020 r. cofnął prowadzącemu działalność gospodarczą skarżącemu zezwolenie na zbieranie odpadów wydane decyzją tego organu z 17 maja 2017 r. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Kolegium decyzją z 21 sierpnia 2020 r. uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem sprawdzenia, czy zostały wyeliminowane przez gospodarującego odpadami niezgodne z zezwoleniem i prawem działania, który w odwołaniu wskazywał, że stan faktyczny w sprawie uległ zmianie, gdyż zostały usunięte wszelkie stwierdzone nieprawidłowości. Ponownie prowadząc sprawę organ I instancji pismem z 14 września 2020 r. zawiadomił skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania warunków wydanego przez Starostę B. zezwolenia na zbieranie odpadów z 17 maja 2017 r. W trakcie tej kontroli stwierdzono następujące naruszenia posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów: magazynowanie zbelowanych odpadów z tworzyw sztucznych poza placem wyznaczonym do zbierania odpadów; zbieranie odpadów paleniskowych-popiołu i żużlu w hałdzie na placu magazynowym, które to odpady nie są objęte zezwoleniem; brak oznaczeń w miejscu magazynowania odpadów kodami zgodnie z katalogiem odpadów; zbieranie zużytych urządzeń elektrycznych i elektronicznych, które nie są objęte zezwoleniem, a także magazynowanie odpadów gumowych - zużytych opon z pojazdów. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną potwierdzającą stan w miejscu prowadzenia działalności w dniu kontroli. Przedsiębiorcę, jak wynika z protokołu, pouczono o możliwości wniesienia uwag do protokołu i przesłano protokół z prośbą o jego podpisanie. Skarżący złożył zarzuty do protokołu kontroli i odmówił podpisania protokołu z kontroli. W ocenie NSA orzekającego w tym składzie, organ I instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do cofnięcia skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr [...] w S. udzielonego decyzją Starosty B. z 17 maja 2017 r. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia zarówno warunków udzielonego skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów, jak i przepisów regulujących gospodarowanie odpadami. Orzekające w sprawie organy I i II instancji wykazały, że gospodarujący odpadami skarżący gromadził odpady, nieobjęte posiadanym zezwoleniem, część odpadów magazynowana była poza placem wyznaczonym do zbierania odpadów. Nadto brak było oznaczeń w miejscu magazynowania odpadów kodami zgodnie z katalogiem odpadów. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji opiera się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Sąd I instancji zasadnie nie podzielił zarzutów skargi dotyczących błędu w ustaleniach faktycznych. Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Ustalony przez organ II instancji stan faktyczny i ocena prawna nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Istotne okoliczności w niniejszej sprawie stwierdzone zostały wystarczająco w trakcie kontroli miejsca prowadzenia działalności przez skarżącego w zakresie zbierania odpadów. Kontrola ta, jak wynika z protokołu kontroli odbyła się w dniu 7 października 2020 r. w obecności skarżącego. W trakcie tej kontroli stwierdzono następujące naruszenia posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów: magazynowanie zbelowanych odpadów z tworzyw sztucznych poza placem wyznaczonym do zbierania odpadów; zbieranie odpadów paleniskowych - popiołu i żużlu w hałdzie na placu magazynowym, które to odpady nie są objęte zezwoleniem; brak oznaczeń w miejscu magazynowania odpadów kodami zgodnie z katalogiem odpadów; zbieranie zużytych urządzeń elektrycznych i elektronicznych, które nie są objęte zezwoleniem, a także magazynowanie odpadów gumowych -zużytych opon z pojazdów. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu I instancji. Takie sytuacje nie wystąpiły jednak w tej sprawie. W drugiej kolejności stwierdzić należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I.1,2,3,4 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej: u.o.) oraz w zw. z art. 47 ust. 1 u.o. przez jego błędną wykładnię oraz zarzut przedstawiony w pkt I.5 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 u.o. w zw. z art. 47 ust. 1 u.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ziściły się przesłanki uzasadniające cofnięcie skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów. Odnosząc się łącznie do zarzutów przedstawionych w pkt I.1,2,3,4 petitum skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę ich komplementarny opis oraz wzajemnie uzupełniające się ich uzasadnienie wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 47 ust. 2 u.o. oraz art. 47 ust. 1 u.o. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym skarżący nie zastosował się do wezwania organu i nie usunął nieprawidłowości w nim wymienionych. To na skarżącym prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na zbieraniu odpadów, który na mocy decyzji z 17 maja 2017 r. uzyskał zezwolenie w tym zakresie ciążyły ściśle określone prawa i obowiązki, których naruszenie mogło spowodować cofnięcie zezwolenia. Niezastosowanie się przez skarżącego do zaleceń opisanych w wezwaniu spowodowało cofnięcie udzielonego zezwolenia wraz z ze skutkiem o jakim mowa w art. 47 ust. 2 u.o. Sąd I instancji dokonując prawidłowej wykładni przepisów wskazanych w pkt I.1,2,3,4 petitum skargi kasacyjnej słusznie zwrócił uwagę, że analiza treści decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wskazuje wprost jakie kategorie odpadów strona mogła gromadzić oraz miejsce i sposób w jaki sposób miało to następować. Zezwolenie określało również opis metody zbierania odpadów, a także dodatkowe warunki prowadzenia tej działalności. Ponadto decyzja zawierała pouczenie w zakresie naruszenia przepisów u.o. lub nieprzestrzegania warunków zezwolenia i konsekwencji z tym związanych. Pouczenie w tym przedmiocie zawierało również wezwanie z 28 listopada 2019 r. doręczone stronie. Przeprowadzone postępowanie dowodowe przez organy dowiodło, że skarżący dopuścił się naruszenia warunków przedstawionych w zezwoleniu oraz w przepisach u.o. Ma rację Sąd I instancji, że założeniem ustawodawcy przy wprowadzeniu normy art. 47 u.o. było doprowadzenie do sytuacji respektowania warunków decyzji w określonym celu. Celem tym jest nie tyle poszanowanie wydanego aktu, jakim jest decyzja administracyjna, lecz przede wszystkim zapewnienie realizacji założeń ustawy oraz ochrona środowiska przed działaniem niezgodnym z zezwoleniem. Wezwanie do usunięcia naruszeń, o którym stanowi art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach jest etapem (elementem) procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest pismem kierowanym do strony w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a jego celem jest doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący działalność związaną z odpadami, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że działalność ta jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa. Podstawą uruchomienia procedury cofnięcia zezwolenia jest zatem zachowanie posiadacza odpadów, który narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem. W razie stwierdzenia takiego zachowania organ wzywa posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając mu termin na usunięcie nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1055/17, opubl. w LEX nr 2641822 oraz wyrok NSA z 2 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4300/21, LEX nr 3344715). Wykładnia przepisów u.o. przedstawionych w pkt I.1,2.3,4 petitum skargi kasacyjnej przeprowadzona przez Sąd I instancji jest zgodna z utrwalonym orzecznictwem NSA. Zarzut przedstawiony w pkt I.5 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji nie stosował norm z art. 47 ust. 1 i 2 u.o., a jedynie kontrolował ich stosowanie lub wykładnię przez właściwe w sprawie organy. Ponadto normy z art. 47 ust. 1 i 2 u.o. są normami prawa materialnego, które nie mogą służyć kwestionowaniu ustaleń stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1610/19, LEX nr 3018185). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że na uwzględnienie nie zasługiwały wszystkie zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej oparte na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.